מכון הבקרה - מודל ארגוני והיבטים כלכליים

כדי לשמור על תקורות נמוכות, סביר להניח שלא יהיו במכון הבקרה פונקציות ייחודיות כמו ארגון ושיטות, מחשוב/ענ"א (עיבוד נתונים אוטומטי), מבקר פנים, הדרכה, שיווק וכד'. מטלות אלו יבוצעו ככל הנראה במיקור חוץ.

הנכס האסטרטגי של המכון הם הבקרים (מנהלי התיקים) וגם הקבלנים/יזמים - מבקשי ההיתר - כלקוחות חוזרים. כפי שנראה, אין למכון רכוש או נכסים משמעותיים אחרים בשלב ההקמה (בעתיד יתכן שהמכון ירכוש לעצמו מוניטין כלשהוא). 

אפיון פעילות מכון הבקרה –

• פעילות מבוזרת – גם אתרי הבנייה וגם רשויות הרישוי, לא מרוכזים במקום אחד, כך שגם הבקרים עצמם מתוקף תפקידם ניידים ועובדים ממקומות שונים בארץ.
• לוח זמנים צפוף - 30 יום בשלב ההיתר – כפי שנקבע בחקיקה הראשית לכל סוגי המבנים כמעט ודורש ביצוע מס' גדול של פעולות מורכבות בפרק זמן קצר.
• אינטגרציה חיונית - כתוצאה מעבודה מקבילית ופיצול בקרה בין אנשים שונים שכל אחד בודק רק חלק אחד מהבניין מנקודת מבט ייחודית, גורמת לקשיי הרכבה של חוות דעת חלקיות וחד צדדיות. ולכן עדיף שחו"ד מכון הבקרה תוכן על ידי בקר אחד.
• חוק תו"ב דורש הודעת המכון שתוצאות הבקרה תקינות. מהי תוצאה תקינה?

1. מכון הבקרה לא גילה במסמכי הבקשה, אי התאמות לתכן הבנייה.
2. בקר מורשה המליץ לאשר את הבקשה, במידה ונדרש.
3. נקבעו תנאים להמשך הבקרה בשלבים הבאים.

3. עיצוב השירות

בשלב הבא תוקדש מחשבה לעיצוב השירות הניתן על ידי מכוני הבקרה. ככלל, הנושא טרם נקבע וייתכן שיישאר בידי החברות הפרטיות. המטרה של עיצוב השירות היא לתת מענה טוב לצרכי הבונים – בעלי העניין (המתכננים המפקחים, היזמים והקבלנים). וגם זה אינטרס ציבורי שנחשב לחלק מהתייעלות המערכת ומענה לצרכי הציבור. עקרונות פיתוח שירות הבקרה יכולים להיות:

  בקרה גמישה בהתאם ללו"ז המתכננים והמבצעים.

1. פעילות בקרה יזומה בתחום המניעה ולא רק בקרה מגיבה לאחר כשל.
2. בקרה מקוונת מיידית - Immediate response.
3. שיתוף קבצים – עבודה משותפת על אותו קובץ – גרסא זהה.
4. כתובת אחת – לא רקone stop shop  אלא בקר אחראי אחד.
5.  דרכי התנהגות הבאות לסייע לבונה לעמוד בדרישות קוד הבנייה.
6. הקשבה לצרכי הלקוח.
7. ליווי הבקרה לאורך כל חיי התהליך החל מהתכנון וכלה בביצוע.

נראה שעיצוב הבקרה כרגולציה 'רכה' יכולה לתת תוצאות טובות ולהשיג שיתוף פעולה טוב יותר עם הגורמים בסביבת העבודה – מתכננים וקבלנים. ייצוג הבקרה כלפי המשתמשים, נתפס כרשת ביטחון שלהם לעמידה בדרישות קוד הבנייה.

דרך ההתנהגות המקובלת באנגליה למשל, מבוססת על כבוד הדדי שבין בעלי העניין והבקרים. כאשר הבקרים מציעים סיוע לעמידה בדרישות החוק ובעלי העניין מקבלים על עצמם ומפנימים את החובה הזו.

נראה שאי אפשר להגזים בחשיבות הנושא, שהפרתו מגיעה עד כדי פגיעה בהתכנות של הבקרה. לאור הרגישות הרבה של היזמים ונציגיהם. 

4. ערך הבקרה

מהו ערך הבקרה?

בקרת הבניינים יוצרת ערך לבונים ולמתכננים ובמיוחד לציבור הרחב כולו.

1. הגדלת רמת הוודאות בסטנדרט הבנייה הישראלי.
2. צמצום כשלי בנייה, במיוחד כשלים בטיחותיים.
3. הקטנת מחיר אי האיכות שבענף הבנייה.
4. ייעול רגולציה קיימת על ידי גורמים מאשרים.
5. באופן עקיף - שיפור המקצוענות בכל ענף הבנייה בישראל.
6. בסיכומו של דבר - הגנה על הצרכן ושמירה על שלום הציבור.

כמו כן קיים ערך מוסף עקיף של הבקרה כמדד לאיכות הבנייה, בתחומים:

1. בשיווק נדל"ן (כמקדם שיווק)
2. פרמיות ביטוח הנכס
3.  מוניטין של מתכננים ושל קבלנים 

5. היבטים כלכליים

האם מכון הבקרה הוא גוף פרטי עסקי 'רגיל'?

החוק מאפשר לחברה פרטית להקים מכון בקרה (בנוסף לגופים ציבוריים אחרים) אבל לא מדובר בחברה הפועלת רק למטרת רווח ללא אסדרה הדוקה ומטרות ציבוריות. חשוב לזכור שבמהותו פועל מכון הבקרה כגוף רגולטיבי (פונקציה שלטונית) בענף הבנייה ולמען טובת הציבור בשמירה על קיום תקנות הבנייה ובכך אמור להגן על שלום הציבור.

הנחה שהייתה קיימת בבסיס דוח זיילר הייתה, שתחרות "חופשית" תשפר את איכות השירות של מכוני הבקרה. איך נמדדת איכות השירות הזו? מנקודת מבט רגולטיבית הבאה להגן על הצרכן ולשמור על שלום הציבור, נרצה בדיקה מעמיקה וכוללת בזמן קצר ככל האפשר (הזמן הוא אילוץ הקבוע בחקיקה ראשית). מבחינת הבונה הפרטי איכות השירות היא הדרך הקצרה ביותר להגיע להיתר בנייה ולתעודת גמר, מבלי לחזור לסבב בקרה נוסף. בנוסף, קיימים חששות אצל אנשי הנדל"ן שמכון הבקרה יפעל כגוף בירוקראטי, שאינו רואה את צרכי המבקש.

הדרך שהוצעה למנוע כשלים בסיסיים אלה מתוך גישה 'קונסטרוקטיבית' הייתה ליצור ארגון היברידי  המכיל מטרות ציבוריות ופעילות פרטית. מכון בקרה המוקם מתוך יוזמה ממשלתית באמצעים פרטיים. לפיכך, מלכתחילה אמור מכון הבקרה להיות ציבורי בשל מהותו אולם בדיעבד כדי ליצור אמון וגמישות תפעולית נקבע שיהא פרטי. אין בכך לשלול מעורבות ציבורית שגם נקבעה בחוק בפיקוח על מכוני הבקרה.

בנקודה זו כדאי להזכיר את השיקולים השונים והמנוגדים שעמדו בבסיס ההחלטה. הניסיון האנגלי התבסס על הוספת מסלול בקרה פרטי, עצמאי ובלתי תלוי לבקרת המבנים שערכו הרשויות המקומיות. במקביל הורגש שיפור בעבודת הרשויות המקומיות. למרות התחרות שבין המגזרים (הפרטי והציבורי) על מעט הבנייה שנותרה בזמן המיתון (שלא הועילה לענף), הגיעו הצדדים למודוס ויונדי, ועל פי הבקרים האנגלים, יתרונות הבקרה הציבורית הם:

1. מעצם היותה אלטרנטיבה ראויה בשוק.

2. רשת בטחון לפרויקטים שלא יכולים להשיג בקרה פרטית (פרויקטים קטנים או בעייתיים).

3. הניסיון הראה שמכוני הבקרה הציבוריים מבצעים יותר פיקוחים מעבר לפיקוחים הסטאטוטוריים הנדרשים בקוד וגם משקיעים יותר בבקרת התכניות. במכוני הבקרה הציבוריים יש יותר עבודה אדמיניסטרטיבית מאשר בפרטיים  AI](וזה לא יתרון). 

4. לבקרת התכן (המבנים) הציבורית יש קשר טוב יותר עם אנשי התכנון המרחבי היושבים באותו אולם. 

5. מעצם היותו ציבורי קיימת מחויבות ברורה לתת דין וחשבון לציבור על בטיחות ותקינות הבנייה במקום מתוך שקיפות מלאה וללא חיסיון עסקי. 

6. בנוסף הם מטפלים במבנים מסוכנים בשטח הרשות המטרופוליטאנית.

לגבי המצב בארץ, עלו חששות מהותיים לכשירות, יכולת ניהול ולטוהר המידות:

1.  שיקולים פוליטיים ברמה המקומית עלולים להטות גם שיקול דעת הנדסי. כך ששיקולים זרים ימנעו בקרה ללא משוא פנים.

2. לרשות המקומית המעניקה את ההיתר יש עניין כלכלי להעדיף בקשה שטופלה במכון בקרה בבעלותה הישירה.

3. המצב הקיים, המושפע מהעדר תקצוב ראוי, מראה שיש מחסור באנשי מקצוע מתאימים לביצוע הבקרה, בעיקר בשל השכר הנמוך המשולם ברשויות המקומיות.

4. למרות שאין זה מחויב המציאות, הרי שקיים קושי בניהול יוזם pro-active, בגמישות תפעולית ובשירות יעיל ברשויות כיום ונדרש שינוי בתפיסה. בהקשר לכך, ההפרטה של רישוי הרכב בארץ, למכונים פרטיים שיפרה לפחות את רמת השרות באופן דרסטי.

אין בכך החלטה חד משמעית. וידוע שגם מכון בקרה פרטי יכול להיות נתון לניגוד עניינים בסיסי בין כוונת הרווח שלו לבין המחויבות הציבורית לבקרת תכן ראויה. מכון בקרה פרטי חשוף גם יותר למעורבות של תאגידי הבנייה ושל יוזמות בנייה העלולים להכניס שיקולים זרים. לכן לא ראוי לפסול מראש, אלא לנהוג בהגינות בשקיפות ותחת בקרה ציבורית. 

בכל מקרה נדרשת אינטגרציה של מטרות הבקרה, שתענה גם על צרכי איכות הבנייה, גם יעילות הרגולציה ותכלול בדיקה אפקטיבית, ובזמן קצר. כמו כן חשוב שהבדיקה תאפשר לבונה להגיע להיתר בנייה חוקי במסלול הקצר ביותר. 

בפעולת מכון הבקרה לא מתקיימים יחסי ספק – לקוח 'נורמאליים' -

1. בגלל מחויבותו הציבורית העמוקה של מכון הבקרה

2. בגלל התמורה, הקבועה על ידי אגרה.

3. בגלל 'שוק לקוחות' מובטח על ידי חוק.

מאופי עיסוקם, נדרשים מכוני הבקרה לאחריות ציבורית-חברתית רחבה בדגש על שקיפות, אמינות, מתן דין וחשבון ציבורי ופעילות אתית על פי קוד התנהגות מפורט (כפי שאושר לדוגמא על ידי הרשות להסמכת מעבדות).

6. הקמת מכוני הבקרה בישראל

למעשה, נכון יותר היה לראות בפרויקט מכוני הבקרה כסטארט-אפ ממשלתי בגלל החדשנות שבדבר. לא מדובר בשיפור או עידון של שירות קיים, אלא הכוונה היא להכניס לענף הבנייה מערכת בקרה, הפועלת לאורך זמן – מהתכנון הראשוני ועד לאכלוס הבניין. מערכת הבקרה תבחן היבטים שלא נבדקו בעבר, בשיטה שלא נראתה בארץ, על ידי בעלי כישורים מיוחדים, שכיום עדיין לא קיימים בארץ, העוסקים במקצוע לא מוכר ובמערכת שטרם הוקמה.

למרות שהשירות הזה משלב גם חדשנות טכנולוגית (תקשורת מקוונת עם צפיין) הרי שעיקר החדשנות הוא בתהליך הבקרה עצמו. לפחות עד לקליטת []BIMבארץ, שתהווה קפיצת מדרגה נוספת.

ברור שבעקבות החדשנות 'הטוטאלית' עלו חששות וקולות ספקניים באשר להיתכנות קליטה של מערכת כל כך שונה מהקיים. נדרשה עבודה יסודית של ניתוח, השוואה, תרגול והכשרה ראשונית (ע"י משרד הפנים) כדי להגיע למסקנה שאכן יתכן הדבר בארץ. בדיקת ההיתכנות נעשית לאור קריטריונים של איכות השירות, יעילות השירות וזמינות השירות ברחבי הארץ.

המעורבות הממשלתית בהקמת מכוני בקרה מוצדקת, לא רק בגלל האופי הרגולטיבי של מכוני הבקרה אלא גם בגלל עידוד החדשנות שבעבודת הבקרה והערך המוסף שיוצרת הבקרה לטובת הציבור הרחב ולא רק לבונים עצמם. (ר' ערך הבקרה).

הקמת מכוני בקרה אינו תהליך טבעי, הנובע מכוחות השוק, אלא מהלך רגולטיבי מכוון, שייעשה בעקבות תכנון מפורט, בכוונה תחילה ע"י הממשלה וגופים אחרים.

כשאנו חושבים על פרויקט הקמת מכוני בקרה בישראל נראה שחלקו  הוא ציבורי או ממשלתי וחלקו פתוח ליוזמה פרטית. החלק הממשלתי כולל את הרעיון, המסגרת, האגרה,  הגביה, ההסמכה, האסדרה, הכשרת בקרים והנחיות, נורמות תפעול לרבות נהלים מומלצים, מערכת מחשוב מקוונת מרכזית (רישוי זמין) וגם כנראה פעולות מחקר ופיתוח. הכשרה ושימור כשירות יתכן ותעשינה ע"י גופים ציבוריים אחרים. לעומת זאת, פעולות התפעול, ההתאגדות, השיווק, והניהול השוטף תעשינה על ידי הגופים הפרטיים עצמם.

מהלך של פיתוח שירות רגולטורי  חדשני הוא פרויקט כלכלי המצדיק השקעות ציבוריות עד שתיווצר מסה קריטית של מכוני בקרה ובקרים היכולים לעמוד ברשות עצמם. מדובר במיזם ממשלתי, שיכול ליצור הכנסות בסדר גודל של עד 450 מיליון ש"ח בשנה, לעודד עסקים חדשים ולפתח שירותים משלימים ושינויים בשוק העבודה, תוך יצירת מקצוע חדש. 

בדיקה מקדמית של האיומים על מכון הבקרה (SWOT)מצביעה על איומים פנימיים, ולא חיצוניים. שעיקרם, אי היכולת של מכון הבקרה לספק את השירות הנדרש בטיב וביעילות הנדרשים. לרבות התפתחות של שחיתות שבמחדל על ידי הימנעות מבקרה אפקטיבית, התנהגות בירוקראטית שרירותית וירידה בכשירות כתוצאה מחוסר עדכון. כל האיומים האלו, מקורם בגורם האנושי כלומר בבקרים שהם גם מקור העוצמה של מכון הבקרה.

בדיקת היתכנות מקדימה נעשתה באמצעים הבאים:

1. ניתוח משווה – הניסיון האנגלי בפרט והאירופאי בכלל.

2. ניתוח תהליכי – השתלבות בהליכי רישוי הבנייה המוצעים.

3. ניתוח או"ש (ארגון ושיטות) – ניתוח היקף ועומק הבקרה האפשרית.

מאחר ואגרת הבקרה אמורה להיות מחושבת על פי עלויות משוערות של בקרה ראויה על פי מודל טכנו כלכלי, הרי שעצם ההיתכנות של בקרת בניינים בישראל, היא קודם כל שאלת או"ש הנדסית ומחיר הבקרה נשקל רק בשלב שני.

סביר להניח שבעתיד תישקל הפעלה של מכוני הבקרה, בהרשאה על פי חוק, בתחומים הבאים:

1. רישוי עסקים.

2. בקרה לצורך ערבות איכות ביצוע דירות - WARRANTY.

3. בקרה על עמידה בתקן בנייה ירוקה ואולי תחומים נוספים.

4. פתולוגיה של מבנים (קיימים) וחוו"ד מומחה

5. פיקוח על הבניה.

6. תיאום מוקדם ויעוץ.

מרכזי רווח נוספים לא אמורים להשפיע על רמת התעריפים אבל יחזקו את הבסיס הכלכלי של המכונים ועשויים לייצר תועלת ציבורית שולית.

7. התשלום למכון הבקרה

ייקבע תעריף אחיד עבור בקרת התכן ו/או בקרת הביצוע שיבצע מכון הבקרה. התעריף ייקבע בתקנות.  בדיקת היתכנות טכנו-כלכלית שנערכה על ידי צוות ייעוץ כלכלי במשרד הפנים, הראתה שעלות האגרה המשוערת לא תחרוג בממוצע מתקרה של 0.8% מעלויות הבנייה של הפרויקט.  התעריפים יקבעו על פי העלות המשוערת של הבקרה, הוצאות בלתי צפויות מראש בשיעור של 5% (מקדמי סיכון) ורווח נורמטיבי. נערכה הפרדה בין תעריפי מגורים המאופיינים בבנייה חזרתית והומוגנית יותר מהבנייה המסחרית (ציבורית). תעריפי הבנייה הציבורית מושפעים משטח הבנייה ומורכבותה, בעוד שתעריפי הבנייה למגורים מושפעים ממספר הדירות ומספר הקומות (כולל מרתף). מאידך, גורמי הסיכון לא מפוזרים בצורה הומוגנית בכל הפרויקטים ונדרש מעקב ובדיקה בנושא זה.

8.    המודל הארגוני

- למודל הארגוני של מכוני הבקרה השפעה מכרעת איכות פעולתם ושרידותם. להלן שני מודלים שנבנו לצורך הדגמה, משתי נקודות מבט שונות.