ניתוח ראשוני של גורמים לחריגות כספיות בפרויקטי בנייה

* מתוך התזה שהוגשה במסגרת לימודי מוסמכים (הטכניון)

* כניסה לניתוח ראשוני של גורמים שורשיים לחריגות כספיות בפרויקטי בנייה תקציר כאן

מנחה: פרופ"ח יחיאל רוזנפלד

תאור הבעיה

ענף הבנייה, בעולם כולו, סובל באופן כרוני מחריגות תקציב וזמן של פרויקטי הבנייה. הדיווחים בספרות המקצועית הבין-לאומית בשנים האחרונות מעידים על החמרת התופעה. בודדים הפרויקטים המסתיימים ללא חריגות תקציב. הדרגים הניהוליים השונים בענף הבנייה (יזמים, מנהלי פרויקטים, קבלנים) פיתחו דרכים להתמודד עם התופעה, כל אחד לפי ענייניו, החל מתכנון מראש מצד הקבלן של תביעות החריגים שיוגשו על-ידו, וכלה בשריוּן מראש של תקציב נוסף מצד היזם עבור נושא זה. השיטות הללו אינן מתיימרות להקטין את היקף התופעה, אלא רק להתמודד עמה. במצב הקיים סובל כל ענף הבנייה מקונפליקטים מיותרים, מקיבוע של נורמות עבודה פסולות, ומבזבוז "שיטתי" של זמן, משאבים ותקציבים.

1. ניתוח תולדה - על-ידי דיגום של כ-50 פרויקטים שבנייתם הסתיימה, על-מנת לקבל אומדן ראשוני של היקף התופעה וניתוח ראשוני של מאפייניה. ניתוח זה מתבסס על ראיונות עומק באמצעות שאלון מובנה עם ממלאי תקפידי מפתח בפרויקטי בנייה בישראל.
2. סדנת מומחים ייעודית בהשתתפות נציגים מובילים של כלל בעלי התפקידים המרכזיים בשלבי התכנון והביצוע של פרויקטי בנייה. בסדנת המומחים נערך סיעור מוחות משולב לשם יצירת רשימה מקיפה של גורמים אפשריים לחריגות תקציב בפרויקטי בנייה.
3. בניית המאגר המקיף של גורמים אפשריים על-ידי איחוד ממצאי סקר הספרות הבין-לאומי עם ממצאי סיעור המוחות המקומי, זיהוי כפילויות וגורמים מוכללים וכוללים.
4. זיכוך המאגר המאוחד של הגורמים לכדי מספר מצומצם של 15 גורמים שורשיים.
5. עריכת סקר רוחב מקיף בקרב מספר רב (כ-200) של מהנדסים העוסקים בניהול פרויקטים מהביטים שונים. סקר זה הציג את 15 הגורמים המזוככים שנמצאו בסעיף 4, והמשיבים נתבקשו לסמן מתוך הרשימה את חמשת הגורמים המשפיעים ביותר על היווצרות חריגות תקציב בפרויקטי בנייה. ניתוח פארטו של ממצאי הסקר איפשר להדגיש את שלושת הגורמים המשפיעים ביותר על חריגות התקציב בענף הבנייה.

1. מסמכי מכרז לא בשלים (86% הצביעו בעבורו)
2. ריבוי שינויים בדרישות או בהגדרות היזם (71% הצביעו בעבורו)
3. מחירי מכרז זוכה נמוכים בצורה לא ריאלית (`מתאבד תורן`) (65% הצביעו בעבורו)

1. בקש הצעות מחיר כנגד מסמכים סופיים, כדי שלא תפתח פתח לדרישות נוספות.
2. דע מה אתה רוצה והתגבש בעצמך בטרם הביצוע, כדי שלא תצטרך לשלם על שינויים.
3. "הזול יקר, והיקר זול", בחר את הקבלן הכלכלי ביותר ולא הקבלן הזול ביותר.

1. רמת התכנון המנורמלת, שנבדקה לגבי חמישים הפרויקטים שנותחו על-בסיס אסמכתאות, נמצאה כמשפיעה על שיעור החריגה (ראה איור 4.5). ממצא זה מחוזק על-ידי ממצאי סקר הרוחב בו נמצא `בשלות מסמכי המכרז` כגורם מספר אחד והמשפיע ביותר על חריגות תקציב.
2. בדומה, בשלב ניתוח התולדה נמצא כי מעורבות היזם בשלבי הפרוגרמה והתכנון משפיעה על שיעור החריגה התקציבית (ראה איור 4.7). ממצא זה עולה, גם כן, בקנה אחד עם ממצאי סקר הרוחב, שבו נמצא הגורם `ריבוי שינויים בדרישות או בהגדרות היזם` במקום השני המשפיע ביותר על חריגות תקציב.
3. הגורם השורשי העומד במקום השלישי בסקר הרוחב זוכה אף הוא, במידה מסוימת, לתימוכין משלב ניתוח התולדה של המחקר על-פי איור 4.12. האיור מראה שככל שמחיר ההצעה הזוכה נמוך יותר ממוצע ההצעות (הממוצע מבטא, במידה זו או אחרת, את המחיר הריאלי), כך גדל שיעור החריגה הסופי שהיה בו.
4. ממצאי המחקר הנוכחי (שהוא בחזקת מחקר גישוש) אינם מאפשרים לקבוע ברמת וודאות גבוהה את שיעור החריגה הממוצע בפרויקטי בנייה בארץ בכלל אלא את החריגה במדגם, ברם, הם נותנים אינדיקציה ראשונית של סדרי גודל, והם מסמנים את המצב בפרויקים היותר סטנדרטיים, כאלה שלא הסתבכו בצורה קיצונית. באופן גס ניתן לומר שהחריגה הממוצעת היא בסביבות 15% בפרויקטי הבניינים וגבוהה יותר בפרויקטי התשתיות. על-פי ניתוח התולדה נמצאה חריגה ממוצעת של 13.6%, ללא הבדל מובהק בין בניינים לתשתיות. על-פי סקר הרוחב נתקבלה חריגה ממוצעת של 16.9% בתחום הבניינים ו-22.3% בתחום התשתיות.

1. הגורם `מסמכי מכרז לא בשלים` הוא הראשון מ- 15 הגורמים המועמדים בכל אחד מן החתכים שנבחנו. 86% מן המשיבים הצביעו עליו כאחד מחמשת הגורמים השורשיים המשפיעים ביותר. ניתן לשפר את בשלות מסמכי המכרז על ידי הגדרת תפקיד מנהל הפרויקט בצורה ברורה החל משלב ייזום הפרוייקט והכללת משימות ייעודיות בתכולת עבודתו ובאחריותו המלאה. תפקידו חייב לכלול טיפול בתחומים הבאים: ניהול ובקרה של כל תהליך התכנון, טיפול בנושאי סטטוטוריקה, ניהול וליווי של הכנת פרוגראמה, אישור הפרוגרמה, ניהול התכנון המוקדם עד להקפאת תצורה, ניהול התכנון המפורט, בקרת מסמכי המכרז לפני הפצתם, בדיקת כתבי הכמויות ביחס לתוכניות ותיאום מערכות (סופרפוזיציה). באופן מעשי, פירוש הדבר הוא שהמזמין ימנה מנהל פרויקט מטעמו שיהיה אחראי על הפרויקט מתחילתו ועד סופו, החל משלב הפרוגרמה ועד תום הביצוע בפועל (ולא כפי שנהוג היום בגופים ציבוריים שונים, שהתכנון מנוהל ע"י גוף אחד, ואילו הביצוע מנוהל ע"י גוף אחר).
2. מומלץ לתגבר את צוות התכנון מטעם המזמין בפונקציה מוגדרת היטב של "בקרת מסמכי המכרז". פונקציה זו תמולא ע"י כמאי (מחשב כמויות) ומתאם תוכניות מקצועי אשר יעשו את ההתאמות המתבקשות בין התוכניות (סופרפוזיציה) והמפרטים של המתכננים והיועצים במקצועות השונים, ידאגו לאחידות ולבהירות ההגדרות, ויסגרו היטב את כל ה"פינות" והממשקים בין כלל מסמכי המכרז (לרבות החוזה, התנאים הכלליים, מפרטים כלליים, מפרטים מיוחדים וכיו"ב). צוות הבקרה של מסמכי המכרז יהיה אחראי לכך שהנחיות חוזיות תופענה בחוזה, הנחיות טכניות תופענה במפרטים, הנחיות ניהוליות תופענה בתכולת העבודה (SOW) מבלי לערבב ביניהן. בצורה כללית ניתן לומר שהפניית משאבים ניהוליים ותכנוניים נוספים להכנה מוקפדת של מסמכי המכרז היא אחת ההמלצות המרכזיות ממחקר זה.
3. הגורם `ריבוי שינויים בדרישות או בהגדרות היזם` הוא הגורם השני או השלישי מכל 15 הגורמים המועמדים בכל החתכים שנבחנו. 71% מן המשיבים הצביעו עליו כאחד מחמשת הגורמים השורשיים המשפיעים ביותר. כדי לטפל בגורם זה ולצמצמו, על המזמין להבטיח הגדרה ברורה של הפרויקט על-ידי היזם, הכנת פרוגראמה מעמיקה ומקיפה ואישורה, קביעת הפונקציות הנדרשות, הקפאת תצורת הפרויקט (עם גמר התכנון המוקדם בקנ"מ 1:100), התאמת מפרטים ופרטים לפרויקט (כל זאת טרם הוצאת המכרז), שמירה יציבה על ההגדרות במהלך התכנון המפורט , ולבסוף - הנפקת "תוכניות לביצוע" ולא "תוכניות למכרז בלבד" יחד עם ווידוא שאומדן העלות של הפרויקט תואם את התקציב. הקפדה על כל אלה תאפשר לטפל במצב של ריבוי שינויים בדרישות או בהגדרות היזם. כדי "לתת שיניים" להמלצה זו, מוצע להקשות על ביצוע שינויים על ידי היזם באמצעות נהלים קשיחים שיגרמו לו "לחשוב פעמיים" בטרם ידרוש לשנות מן התוכניות המאושרות, עד כדי עצירת העבודה לבדיקת ההשפעות הרוחביות של השינויים לפני אישורם.
4. 65% מן המשיבים הצביעו על הגורם `מחירי מכרז זוכה נמוכים בצורה לא ריאלית`, והוא נמצא במקום השלישי ברשימת הדירוג. לפיכך, יש למצוא דרכים אלטרנטיביות לבחירת קבלן זוכה במכרז, במקום לקבוע באופן אוטומטי שהקבלן הזוכה הוא הקבלן הזול ביותר. דרך אחת לדוגמה היא `חיתוך קצוות`.בשיטה זו מנפים תחילה את המציע הזול ביותר ואת המציע היקר ביותר, ובוחרים בהצעה הנמוכה ביותר מבין המציעים שנשארו. כך שההצעה שנבחרה קרובה יותר לממוצע באחוז מסויים שנקבע מראש (לדוגמה 10%). שיטה זו מבטיחה פסילה של קבלנים "מתאבדים". יש לציין כי טיפול בגורם זה אפשרי גם בפרויקטים ציבוריים הכפופים לחוק חובת המכרזים, ובלבד, שכללי הבחירה של הקבלן הזוכה יופיעו בצורה ברורה ושקופה בתנאי המכרז. בנוסף מומלץ לרשום בפירוש בתנאי המכרז שהקבלן הזוכה יהיה הכלכלי ביותר ולא בהכרח הזול ביותר. עוד ניתן להוסיף שהמזמין רשאי לדרוש מן הקבלן המועמד לזכיה שיבצע איזון מחירים בין סעיפי העבודה השונים (מבלי לשנות את המחיר הכולל של המכרז) אם מחירים פרטניים סוטים בצורה משמעותית ממחירי השוק.
5. יש להתייחס ברצינות, לבחון ולטפל בטענה ששכר הטרחה של העוסקים בתכנון נמוך מכדי שיהיו מסוגלים להכין את התוכניות ברמת הבשלות הנאותה.
6. בפרויקטי תשתית, הגורם `הפתעות בתת-הקרקע` נמצא במקום הרביעי. 53% מהעוסקים בתשתיות סימנו אותו כאחד מחמשת הגורמים המשפיעים ביותר על חריגות בתקציב. לפיכך, מומלץ מאד לבחון דרכים לצמצום אי-הוודאות בתת-הקרקע.

1. ניתוח התולדה הסתמך על מדגם קטן יחסית של 50 פרויקטים, לעומת סקר הרוחב שהקיף כ-200 משיבים. לכן במחקר הנוכחי התקבלו רק אינדיקציות ראשוניות לגבי היקף החריגות בתקציב. מומלץ לערוך מחקר המשך שישתמש במתודולוגיה דומה, ויחקור לעומק את ניתוח התולדה בעוד כ-100 פרויקטים. הניתוח יעשה לפי חתכים כגון: בניינים, תשתיות, גודל הפרויקט, סוג המזמין וכדומה.
2. מומלץ לערוך מחקר שיאתר ויבחן דרכים אלטרנטיביות לבחירת קבלן זוכה במכרז ציבורי וינתח את השפעתן של דרכים אלו על עלות, איכות, קונפליקטים, משך הפרויקט, היקף תביעות וכדומה. מחקר זה יהווה בסיס להתאמת חוק חובת המכרזים לכוחות השוק.
3. מומלץ לערוך מחקר יישומי הבודק את השפעת אינטנסיביות הבדיקות המוקדמות של תת-הקרקע ועלותן על היקף הסעיפים החריגים הנוגעים לאי-וודאות שמקורה בתת-הקרקע. ואילו בדיקות דרושות על מנת לצמצם בצורה אפקטיבית את אי-הוודאות.