אנרגיה סולרית בישראל - סקירת מדיניות

למרות כל זאת היישום של אנרגיה סולארית בישראל מצומצם למדי ואינו עומד ביעדי הממשלה שהוצבו (פירוט בהמשך). כיום סך האנרגיה המופקת ממקורות מתחדשים בארץ היא בשיעור הקטן מ- 3% מסך צריכת החשמל בישראל ורובו מגיע מחבל איילת-אילות שבדרום הערבה. באזור זה הקרוב לאילת ומיושב בעיקר בקיבוצים קמה ״החברה לאנרגיה מתחדשת אילת-איילות״ אשר זיהתה את הפוטניאל הטמון בחבל ארץ זה ושמה לה למטרה לקדם את יישום האנרגיות המתחדשות באזור ולייצר את כל החשמל הנצרך באזור (כולל זה של העיר אילת) בעזרת אנרגיה סולארית בלבד עד שנת 2020.

בזכות עבודה רבה הוקמו באזור מספר פרויקטים סולרית בטכנולוגיות שונות ונכון להיום אנרגיה מתחדשת מספקת 70% (!!) מכל צרכי החשמל של המועצה האזורית איילות והעיר אילת בשעות האור. במקביל, פרויקט אגירה שאובה המתוכנן לקום באזור צפוי לפתור את בעיית ייצור החשמל בלילה.

מדיניות ממשלתית

היסטוריית המדיניות בישראל בנושא האנרגיה הסולרית היא ארוכה, סבוכה ולא עקבית. בשנת 1998 התקבלה החלטת ממשלה ראשונה בישראל המתייחסת לארנגיות מתחדשות וקבעה כי יש "לפעול לקידום פיתוח טכנולוגיות לניצול יעיל של אנרגיות חלופיות ועל ידי כך להפחית התלות בדלק מיובא ולהקטין את זיהום הסביבה."  בשנת 2002 נקבעו לראשונה יעדים לייצור חשמל באנרגיות מתחדשות, לפי יעדים אלה בשנת 2016 5% מהחשמל המיוצר בישראל היה אמור להגיע מאנרגיות מתחדשות והחל משנת 2007 לפחות 2% מהחשמל היה אמור להגיע ממקורות מתחדשים. בשנת 2009 התקבלה החלטת ממשלה נוספת אשר קבעה יעד לייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בהיקף של 10% מצורכי האנרגיה לשנת 2020, בנוסף נקבע יעד ביניים של 5% עד שנת 2014 וכן נקבע כי החל משנת 2010 יוקמו בישראל בכל שנה תחנות כוח המבוססות על מקורות אנרגיה מתחדשת ובפרט באזור הנגב והערבה, בהיקף שלא יפחת מ- 250 מגה ואט בכל שנה עד לשנת 2020. 

בשנת 2015 התקבלה החלטת ממשלה 542 שכותרתה "הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק" אשר קבעה יעדים לאומיים להפחתת פליטות גזי חממה לנפש לשנת 2025 ולשנת 2030, כחלק מהתחייבות המדינה על תכנית לאומית להפחתת פליטות לצורך היערכותה לחתימה על הסכם פריז. במסגרת זו הגדירה הממשלה יעדים לאומיים לצמצום צריכת החשמל בשיעור של לפחות 17% עד שנת 2030 ביחס לתרחיש עסקים כרגיל שנקבע בשנת 2015, וכן הגדירה המדינה גם יעדים לייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בשיעור של 13% לפחות מצריכת החשמל בשנת 2025 ובשיעור של 17% לפחות מצריכת החשמל בשנת 2030. 

כאמור, נכון להיום (לפני הפעלת אתר אשלים) ייצור החשמל ממקורות מתחדשים עומד על מעט מתחת ל-3%.

הסדרות רשות החשמל

כמוצג לעיל מדינת ישראל וממשלותיה כשלו בהשגת יעדיהן בכל הנוגע למשק האנרגיה. מספר גורמים הובילו לאי עמידה ביעדים אלו שקבעה ממשלת ישראל לייצור אנרגיה מתחדשת בהם: חברת החשמל ורשות החשמל, האחראית על הסדרת התחום והקצאת מכסות ייצור. בעוד הרשות התרכזה בקידום ייצור החשמל מגז טבעי היא הזניחה את הקצאת המכסות לייצור חשמל המבוסס על מערכות סולאריות. כך שהמכסות שהוקצו לא ענו על הביקוש. בנוסף, מדיניות רשות החשמל בתחום האנרגיות המתחדשות שונתה בתדירות גבוהה, מצב שהוביל לאי ודאות בקרב יזמים וגופים עסקיים. כתוצאה, מספר החברות הפעילות בתחום הסולארי צנח מתחילת העשור הנוכחי מלמעלה מ-100 חברות פעילות לכמה עשרות בלבד כיום.

בחודש יוני 2008 פורסמה לראשונה בישראל הסדרה למתקנים קטנים פוטו-וולטאים המאפשרת לצרכני חשמל לייצר חשמל באמצעות מתקנים פוטו-וולטאים קטנים ולספקם לחברת החשמל.  ההסדרה קבעה מכסה של 15 מגה וואט לצרכנים פרטיים במתקנים שהספקם המותקן אינו עולה על 15 קילו וואט ומכסה של 35 מגה וואט למתקנים שאינם פרטיים שהספקם המותקן אינו עולה על 50 קילו וואט. ההסדרה קבעה מנגנון תעריפי המשולם לצרכן המייצר על פי שעון ייצור חשמל המותקן במקום הצריכה וההתקשרות עם חברת החשמל נקבעה למשך 20 שנה בהסכם מכירת חשמל.

בשנת 2010 פרסמה הרשות הסדרה למתקנים בינוניים פוטו-וולטאים בהספקים שמעל 50 קילו וואט ועד ל- 12 מגה וואט.  ההסדרה קבעה מכסה כוללת של 300 מגה וואט ויועדה ליזמים אשר יכלו לבקש רישיון לייצור חשמל מהרשות. באוגוסט 2010 פרסמה הרשות עדכון להסדרה מ2008 למתקנים פוטו-וולטאים קטנים (עד 50 קילו וואט)  העדכון קבע מכסה בלתי מוגבלת למתקנים פרטיים (מתקנים בהספק מותקן של עד 15 קילו וואט) עד לשנת 2011 ומכסה של 120 מגה וואט למתקנים של צרכנים שאינם פרטיים (מערכות בהספק מותקן של עד 50 קילו וואט). בחודש ינואר 2015 פורסמה מכסה נוספת של 20 מגה וואט למתקנים פוטו-וולטאים קטנים, ולקראת סוף 2015 פורסמה מכסה נוספת של 20 מגה וואט בתעריף נמוך יותר.

בחודש ינואר 2011 פרסמה הרשות את ההסדרה למתקנים סולאריים גדולים ברשת ההולכה (מתקנים בהספק אשר עולה על 12 מגה-וואט) במכסה כולל של 500 מגה-וואט אשר יועדה הן לטכנולוגיה התרמו-סולארית והן לטכנולוגיה הפוטו-וולטאית.  הסדרה זו שונתה בשנת 2011 והמכסה בה צומצמה ל- 460 מגה וואט מתוכם לפחות 200 מגה וואט נשמרו לטכנולוגיה התרמו-סולארית.  60 מגה וואט מתוך המכסה הכוללת מיועדים למימוש מכרז תמנע המתוכנן.

בשנת 2012 פרסמה רשות החשמל את ההסדרות האחרונות לתחום הסולארי, לפי החלטת הממשלה מס' 3484 מחודש יולי 2011 אשר כללה הסדרות למתקנים קטנים (צרכנים פרטיים ועסקיים) בהקיף כולל של 110 מגה וואט, לשנים 2014-2011.

בחודש דצמבר 2012 פרסמה רשות החשמל את ההסדרה הראשונה בישראל לייצור חשמל סולארי פוטו-וולטאי לייצור עצמי (מונה-נטו). הסדרה זו נחשבת לפורצת דרך בתחום האנרגיה המתחדשת בישראל שכן אין בצידה עלויות עודפות למשק החשמל, להבדיל מהסדרות האחרות לייצור חשמל ממקורות מתחדשים. הסדרת מונה נטו זכתה למכסה של 200 מגה וואט לשנת 2013 ו- 200 מגה וואט לשנת 2014 שהוקצו במסגרת עדכון ההסדרה שפורסם באותה שנה במטרה לעודד את השימוש בה. הסדרה זו הוארכה עד תום 2015.  בחודש אפריל 2015 פרסמה רשות החשמל הסדרת מונה נטו בתעריף אחיד, הסדרה זו נועדה להגביר את הנגישות לצרכנים עד הספק של 25 קילו וואט.  בחודש ספטמבר של אותה שנה הוארכו הסדרות אלו עד תום שנת 2020.

הסדרה אחרונה בתחום חלה בתחילת 2017 עת הוחלט על הפצה מדורגת של מכרזי הקמת מתקנים סולריים בהיקף כולל של מעל 1000 MW במספר תתי מכרזים. המכרז הוכן בפורמט חדשני בישראל, במסגרת המכרז יגישו היזמים הצעות להקמת חוות סולאריות בהספקים שונים, כאשר הזוכים יהיו אלו שיציעו למכור את החשמל הסולארי למדינה במחיר הנמוך ביותר. זוכים אלו יקבלו את האישורים והרישיונות להקמת המתקנים, וימכרו לציבור את מלוא החשמל הסולארי המיוצר בהם, במחיר הזוכה. מחיר הזכייה במכרז נקבע באופן אחיד לכל הזוכים, לפי גובה הצעת המחיר הראשונה שלא זכתה במכרז ויהיה תקף ממועד ההפעלה המסחרית למשך 23 שנים.

שיטת המכרז נקבעה כפי שתואר לעיל בשאיפה להקל על יזמים בהתמודדות במכרז ולצמצם את המעורבות הרגולטורית בתהליך ההקמה. כך נקבע שהיזמים אינם נדרשים לדבר מלבד ערבות בנקאית. הם מתחייבים להספק הכולל שיקימו בלבד. היזמים אינם מתחייבים אילו מתקנים יוקמו כדי לממש את הספק אליו התחייבו או איפה יוקמו מתקנים אלה. שיטה זו אמורה לאפשר ליזמים גמישות בקידום פרויקטים סולריים בהתאם לתנאים חיצוניים כמו תהליכים סטטוטוריים או מוכנות של חברת חשמל (בהיבט ההולכה). היזמים אינם נדרשים לבצע סקרי התכנות טרם ההגשה ואף יכולים להעביר את הזכייה למישהו אחר (אך הערבות נשארת של הזוכה). המשתתפים יכולים להציע מספר הצעות, במחירים שונים, זאת כדי לאפשר למתמודדים במכרז להתמודד עם עלויות פיתוח והקמה שונות בפרויקטים שונים. לוח הזמנים להקמת המתקנים במסגרת המכרז הוגדר כ-21 חודשים ממועד שליחת ההודעה לזוכים בהליך. בנוסף, הרשות קבעה במכרז מגבלות שבאות להבטיח תחרות ולכן הוגבל הספק הזכייה המקסימלי ל-70MW לזוכה.

במכרז הראשון שהופץ תחת הסדרה זו השתתפו 26 מציעים שהגישו למעלה מ- 40 הצעות בהיקף של מאות מגה וואט להקמת מתקנים סולאריים כאשר ההספק שיצא למכרז עמד על 150MW והרשות הגדירה מראש שהיא עלולה להגדיל אותו עד 300MW בהתאם להצעות שיתקבלו.

במרץ 2017 הכריזה רשות החשמל על הזוכים במכרז הראשון.  במסגרת המכרז יוקמו חוות סולאריות בהיקף של 235 MW בישראל. המחיר הזוכה במכרז נקבע על 19.9 אג' לקוט"ש, מחיר הנמוך בכ-40% מהמחיר הנמוך ביותר שנקבע עד כה למתקנים סולאריים. בנוסף – לראשונה בתולדות משק החשמל – ירד התעריף הסולארי מתחת לעלות ייצור החשמל הקונבנציונלי.

המחיר הזול שנקבע במכרז בשילוב עם זמינות הקרקעות להקמה ומוכנות חברת חשמל לקליטת הספקים אלה מעלים ספקות רבות בנוגע ליכולת היזמים לעמוד בלוח הזמנים שנקבע כאמור ל21 חודשים.