מה לא פועל נכון בפרויקטי PPP בארץ?

הקדמה

רוב פרויקטי ה- PPP בארץ בתחום הבניה והתשתיות הם סיפור הצלחה, בעיקר בנושא משך הקמתם. הרבה פחות בנושא הפעלתם, הנמשכת כ- 22 שנים לאחר סיום הקמתם.

למדינת ישראל אינטרס גדול בהעברת פרויקטי תשתיות מהסקטור הממשלתי לסקטור הפרטי, הן מסיבות של יעילות הקמתם והן מסיבות של פריסת התקציב הנדרש לפרויקט על פני מספר שנים.

למשרד האוצר תכניות להרחיב משמעותית את הקמתם של יותר ויותר פרויקטים באמצעות הסקטור הפרטי.

חולשות של פרויקטים מסוג זה, פתרונת ומה שבינהם 

כחלק מהפקת הלקחים מפרויקטי ה- PPP שכבר הוקמו (ובחלקם גם הופעלו), בחנו את החולשות בפרויקטים אלה. לרוב החולשות, המצוינות בהמשך, יש פתרונות.

הפתרונות נובעים, קודם כל, מהמודעות לקיומן של חולשות אלה. חלק גדול מהחולשות מתגלה בעיקר בצד התפעולי, שמבחינה כספית הוא הגדול יותר.

את חלק מהחולשות הננו מוצאים בישראל יותר מאשר בארצות מערביות אחרות העוסקות באופן נרחב בהקמת פרויקים בשיטת ה- PPP. השוק הקטן, יחסית, של זכיינים פוטנציאליים בישראל, ומגבלות הון עצמי לפרויקטים הגדולים, הינם החולשה הגדולה ביותר.

זכיין ישראלי אינו יכול להרשות לעצמו להישאר עם הונו בפרויקט למשך תקופה ארוכה של 25 שנה. רוב הזכיינים בארץ הם חברות אם של חברות קבלניות, וההון העצמי שלהם נדרש לפעילויות בניה שוטפות ולפרויקטי PPP אחרים.

זכיין ישראלי טיפוסי ינסה למכור את הפרויקט, או את חלקו, לגורמים אחרים, לאחר מספר שנות הפעלה קטן (יש גופים רבים שירצו לקנות פרויקטים מוצלחים המניבים תשואה עם סיכון קטן לאורך זמן. גופים אלה לא נכנסו עדיין לתחום ההקמה של פרויקטים גדולים בגלל הסיכונים היותר גדולים בהקמה).

העיקרון הבסיסי בפרויקטי PPP הינו שלזכיין אינטרס לטווח ארוך בפרויקט. כתוצאה מכך, ההנחה היא, שהן התכנון והן הביצוע, יהיו הטובים ביותר והמתאימים ביותר לתפעול הנדרש. בפועל, ככל שאינטרס הזכיין מתקצר, התמריצים שלו בהשקעה לטווח ארוך מצטמצמים.

העיקרון הבסיסי שלזכיין אינטרס לטווח רחוק, ובהתאם לכך ייקבעו איכות התכנון ואיכות הביצוע, לא תמיד מתקיים בפרויקטי PPP בארץ.

אחד הפתרונות לחסרון זה הוא בעידוד גופים מוסדיים, להם יש אינטרס ארוך טווח, להשתתף בפרויקטים אלה, מתחילתם, כחלק מהרכב הזכיין. הגוף המוסדי אינו מחפש להחזיר את השקעתו בהקדם. הוא בדרך כלל מעוניין בתשואה בטוחה וקבועה לאורך זמן. אכן, בבריטניה (אחת מהמדינות המובילות בתחום) הזכיינים הינם בהרכב שונה מאשר ישראל, והם ברובם שחקני טווח ארוך.

הקבלן הינו המיעוט בזכיין הבריטי הטיפוסי. גם בארץ, אנו רואים תחילת כניסה של גופים מוסדיים לפרויקטי PPP קטנים ובינוניים, כבר בשלבי ההתחלה הראשונים של הפרויקט. זו מגמה שיש לעודד אותה ולהרחיבה גם לפרויקטים גדולים בהיקפם.

דרישות התפעול חייבות להכתיב את תכנון הפרויקט. מעטים פרויקטי ה- PPP בישראל שתהליך זה, במלואו, אכן קורה בהם. בדרך כלל המפעיל של הפרויקט מופיע בשלבים שלאחר התכנון, ולעיתים בשלבים מתקדמים את הבצוע.

התוצאה היא שתכנון הפרויקט אינו בנטייה תפעולית, כפי שהיה צריך להיות. את הקבלן המבצע את הפרויקט, שבדרך כלל גם אחראי על תכנונו, מעניין הרווח המידי של הפרויקט, ולא הרווח ב- 22 השנים הבאות (גם במקרים בהם הקבלן הוא חברת בת של הזכיין).

מיהו הזכיין? – הזכיין הינה חברה ייעודית שמוקמת לצורך הפרויקט, שבעליה הם גופים שונים (כאשר הגופים הקבלניים הם המובילים, כיום, אצל מרבית הזכיינים). הזכיין עצמו הינו גוף משפטי המחזיק בחוזה הזכיינות, אבל לגופו של עניין, הינו חברה ללא כל משאבים ניהוליים. כל מטלות החוזה מוטלות על הזכיין, אבל הזכיין איננו גוף ביצועי שיכול לנהל מטלות אלה, והוא מעבירן לאחריות הקבלן המבצע או המפעיל, ברוב המקרים, ללא בקרה על פעילויותיהם. היות והקבלן הינו הגוף הראשון הנכנס לפעילות, באופן טבעי מטלות בקרת התכנון, הבטחת האיכות (מטעם הזכיין), והתייחסות תפעולית לתכנון, מוטלות עליו.

מיהו הלקוח של הפרויקט? – טעות לחשוב שהלקוח הוא המדינה (היא תהיה הלקוח בעוד 25 שנה). טעות לחשוב שזהו הזכיין (כאמור לעיל, זהו גוף משפטי, שבפועל כמעט ואינו קיים). המפעיל הוא הלקוח האמיתי. הוא זה שיהיה אחראי לפרויקט מיום השלמת הקמתו ועד העברתו למדינה. הוא זה שצריך להיות אכפת לו מאיכות התכנון, מאיכות הביצוע ומהתאמתם לצרכי התפעול. אבל, הוא מופיע, בפועל, בשלבים מאד מתקדמים של הביצוע ולרוב לאחר השלמת התכנון. תרומתו, לפיכך, הינה נמוכה, בעוד הוא, כאמור, הלקוח של הפרויקט, לפחות ל- 22 השנים שלאחר ההקמה.

הפתרונות אינם פשוטים, אבל קיימים. המפעיל חייב להיות בפרויקט, באופן פעיל ביותר, החל מהשלבים הראשונים של התכנון. הוא חייב להיות מעורב בתכנון, כפי שלקוח מעורב בתכנון המוכן עבור פרויקט שלו.

הבטחת האיכות של הפרויקט, הן בתקופת התכנון והן בתקופת הביצוע, חייבים להיות באחריותו (ולא באחריות הקבלן, שאחראי, ברוב המקרים, גם על בקרת האיכות וגם על הבטחת האיכות).

הפתרונות קיימים, אבל יש להתייחס אליהם כבר בשלב כתיבת החוזה, ויש להקפיד לדרוש את קיומם בהמשך. בפרויקטים שבהכנה כיום הוכנסה כבר הדרישה שהמפעיל יהיה מעורב בפרויקט החל מתחילתו, ושמערכת הבטחת האיכות תהיה באחריותו. זוהי דרישה נכונה שקל לדרוש אותה.

יותר קשה יהיה לוודא שהמפעיל אכן מעורב בתכנון ומפעיל את הבטחת האיכות העצמאית שלו על התכנון.

סביר שהרכב הזכיין בפרויקטים ארוכי טווח כאלה ישתנה במהלך 25 שנות קיומם. יש גם לאפשר שינויים כאלה, על מנת לאפשר לזכיין לממש את חלק מהונו העצמי לצורך פרויקטים נוספים. צריך לקבוע את התנאים לשינויי הרכב הזכיין.

בדרך כלל, הגוף המוביל, חייב להישאר לכל אורך הפרויקט, גם אם באחוזים נמוכים יותר. אין להסכים ליציאה מוחלטת שלו. החלפת חלק מאחזקתו בגוף מוסדי הינה חיובית, בתנאי שגם הוא נשאר. יש לקבוע גם את המועד המוקדם ביותר לשינוי הרכב הזכיין. בדרך כלל המועד יהיה לאחר מספר שנות הפעלה המבטיחות שהפרויקט פועל כהלכה.

חסרון נוסף של פרויקטי PPP הינו אי גמישות הפרויקט לשינויים, שסביר שיידרשו במהלך 25 שנות קיומו כפרויקט זכייני. אין ביכולתנו לצפות את דרישות המשתמש בפרויקט ל- 25 שנים. את הגמישות יש לאפשר כבר במסמכי המכרז, אחרת היא תעשה בהמשך ע"י המשתמש, מול זכיין שאין לו תחרות.

יש לבחון את הדרישות בשרותים הפשוטים יותר הנלווים לפרויקט (נקיון, הסעדה וכדומה...) ולקבוע בחוזה הזכייני תקופות קצרות יותר עם אפשרות הוצאתם מאחריות הזכיין במהלך תפעול הפרויקט.
 

לסיכום

חכמים מאיתנו קבעו שמחצית הפתרון מגיעה מהבנת הבעיה. למרות הצלחתם של פרויקטי PPP בארץ, אין להתעלם מהבעיות שבהן, חלקם אופייניות לשוק הישראלי.

הבנת הבעיה תוביל לפתרון הנכון. פתרונות קיימים כמעט לכל החולשות שזוהו עד היום בפרויקט PPP (פרט לתקופה שבה אין עדיין כל נסיון בארץ – תקופת ההחזרה של הפרויקט למדינה, שגם אותה יש לתכנן).

פתרונות נכונים, שיוטמעו נכון במכרזי ה- PPP הבאים, יביאו להשבחת פרויקטי PPP בארץ.