"סכנה לחיי אדם, יותר גרוע מהפל-קל": ההמלצות שיטלטלו את ענף הבנייה

המלצות צוות שמונה לקדם ריכוך של הרגולציה על קבלני הבניין מעוררות סערה במשרד הבינוי והשיכון. לטענת שורה של אנשי מקצוע בתחום, ההמלצות קיצוניות ויישומן יפחית במידה רבה את דרישות הכישורים המקצועיים שבהן יצטרכו לעמוד הקבלנים והעוסקים בתחום, עד כדי פגיעה בביטחון הציבור והגדלת הסכנה לחיי אדם.

מועצת הקבלנים במשרד השיכון קיימה דיון לגבי ההמלצות לפני כשבוע. על רקע הביקורת הקשה, הוחלט בדיון לדחות את ההכרעה בשאלה אם לקבל את ההמלצות. ישיבה נוספת בנושא נקבעה ליום רביעי בשבוע הבא.

הצוות שניסח את ההמלצות, "הצוות לבחינת הפחתת הנטל הרגולטורי בנושא רישום קבלנים", הגיש באחרונה את המלצותיו למנכ"ל משרד השיכון, אשל ארמוני, לאחר כמה חודשי דיונים. הצוות מציע כמה שינויים מרחיקי לכת, הנוגעים בעיקר לאופן שבו המדינה מדרגת את הקבלנים לפי גודל הפרויקטים שהם רשאים לבצע, ואת רמת הניסיון וההכשרה הנדרשת בכל מדרגה. יישום ההמלצות צפוי לגרום לכך שגם קבלן מתחיל שזה עתה הקים חברת בנייה יוכל להציע את עצמו להקמה של מבני מגורים של עד 12 קומות, ללא מעורבות מהנדס ואף לא הנדסאי.

שני בניינים קטנים שווים אחד גדול?

סיווג הקבלנים כיום נחלק לחמש דרגות - מ–1 הנמוכה ביותר עד ל–5 הגבוהה ביותר. המדרגות מוגדרות לפי הסכום הכספי של הפרויקט, ובמקרה של בנייה למגורים גם לפי שטח הבנייה. למשל, קבלן מסוג 1 יכול לבצע פרויקטים של עד 4 מיליון שקל, או עד 2,000 מ"ר בנוי; קבלן מסוג 2 רשאי לבצע פרויקטים עד 7.3 מיליון שקל, או עד 3,000 מ"ר בנוי. על קבלן בדרגה 5 אין כל הגבלות.

כל קבלן רשאי לפנות לרשם הקבלנים בבקשה להעלאת הסיווג שלו. לשם כך, עליו להציג אסמכתות לכך שביצע כמה פרויקטים של לפחות 80% מהרמה המקסימלית המותרת בדרגתו הנוכחית. לדוגמה, קבלן מסוג 1, המוגבל בפרויקטים של עד 4 מיליון שקל, יצטרך להוכיח כי ביצע פרויקט של יותר מ–3.2 מיליון שקל.

ת השיטה הזאת של העלאת הדרגות מציע הצוות החדש לשנות מהיסוד, בכמה דרכים. ראשית מוצע כי מספר הדרגות יופחת לארבע, וכבר בדרגה 1 יורשה קבלן לבצע פרויקטים של עד 8 מיליון שקל. במקביל מוצע להקטין את גודל הפרויקטים הדרושים לקבלו כדי לעלות מדרגה מ–80% מהמקסימום ל–70% ממנו.

השינוי הדרמטי ביותר הוא ביטול הדרישה כי העבודה בהיקף הדרוש לשם עלייה בסיווג תיעשה על ידי הקבלן "באתר אחד". לדוגמה, קבלן יוכל לבצע שני פרויקטים קטנים יחסית ומרוחקים זה מזה, אחד של 3 מיליון שקל בכרמיאל ושני של 3 מיליון שקל ברחובות, וסכימת שניהם תאפשר לו להעלות את רמת הסיווג שלו (מכיוון שהסכום גבוה מ–70% מהתקרה החדשה לקבלנים מסוג 1, של 8 מיליון שקל). התנאי הוא שתקופת העבודות בשני האתרים תהיה בחפיפה של 50% לפחות מהזמן.

המלצה נוספת של הצוות נוגעת לחובה החלה על חברות בנייה להעסיק מהנדס או הנדסאי בחברה באופן קבוע. כיום נדרשים כלל הקבלנים בדרגת סיווג הנמוכה מ–3 להעסיק באופן קבוע לפחות הנדסאי בניין אחד, וחברות בעלות סיווג 3 ומעלה נדרשות להעסיק לפחות מהנדס בניין אחד. לפי המלצת הצוות, תבוטל כליל חובה זו בחברות שסיווגן נמוך מ–3, חברה בסיווג 3 תידרש להעסיק באופן קבוע הנדסאי, ואילו חברה קבלנית בסיווג 4 תידרש להעסיק מהנדס.

המלצה זו נומקה בכך ש"במצב הדברים הנוכחי, מוטל עומס כבד, בייחוד על קבלנים קטנים המבצעים עבודות בהיקף משתנה מעת לעת. החובה להעסיק הנדסאי או מהנדס במשכורת קבועה, גם כשאין צורך ממשי בשירותיו בעבור העבודה המבוצעת, יוצרת עול כלכלי שאינו מביא לתועלת המיוחלת בחלק מהזמן".

המלצות הצוות כוללות הקלות נוספות לקבלנים, כמו הפחתת מספר העובדים בחברה קבלנית שעומדים בתנאים הנדרשים לשם רישום בפנקס הקבלנים משניים לאחד.

דיון סוער 
במועצת הקבלנים

המנדט לעבודתו של הצוות ניתן בהחלטה שקיבלה הממשלה באוקטובר 2015, במהלך חוצה ענפים לצמצום הרגולציה במשק, שמוביל משרד ראש הממשלה. בראשות הצוות עומד נתנאל לפידות, מנהל אגף בכיר לתכנון אסטרטגי ומדיניות במשרד הבינוי והשיכון. עם חבריה נמנו רשם הקבלנים עו"ד אמנון כהן, היועץ המשפטי למשרד השיכון עו"ד אלעזר במברגר, ראש אגף בכיר לטיוב רגולציה במשרד ראש הממשלה עמיחי פישר, המשנה למנכ"ל התאחדות בוני הארץ עו"ד אמיר הלר, וכלכלנית הרשות להגנת הצרכן ביתיה גוטל. בוועדה לא השתתפו מהנדסים.

ב–22 ביוני התכנסה מועצת הקבלנים - גוף שתפקידו לייעץ לשר הבינוי והשיכון - כדי לדון בממצאי הצוות. הדיון נעשה עד מהרה סוער ורווי אמוציות. בין היתר טען בדיון במברגר, היועץ המשפטי של משרד השיכון, שהיה חבר בצוות, כי הרכב הצוות שמונה היה לא מאוזן ונטה בבירור לטובת הקבלנים, ועל כן הוציא הצוות תחת ידיו המלצות חד־צדדיות המוטות לטובת הפחתה קיצונית של הרגולציה.

לדברי במברגר, נציגו של משרד ראש הממשלה, שיזם את הוועדה, תמך באופן אוטומטי בכל אחת מההצעות להפחתת הרגולציה, ותמיכתו, לצד הדומיננטיות של הקבלנים בוועדה, הכתיבו את מהלכי הצוות. עוד האשים במברגר כי כהן, רשם הקבלנים, שעל פי תפקידו אמור לשמש רגולטור מטעם המדינה על הקבלנים, שימש בפועל שופר מטעמם ושיתף עמם פעולה לקידום דרישותיהם. טענה זו עוררה סערה בדיון, וכן הביאה לתגובה חריפה של כהן עצמו כלפי במברגר.

"העיוותים יחריפו ויסכנו את הציבור"

בדיון הוצגה חוות דעתה של הוועדה המייעצת לרשם הקבלנים, המורכבת מנציגי גופים מדעיים מתחום הבנייה, בראשות הפרופסור להנדסת מבנים רוני נבון. בחוות הדעת טענו חברי הוועדה המייעצת כי מסקנות הצוות אינן סבירות, ויישומן עלול בסבירות גבוהה לעלות באובדן חיים של פועלי בנייה שיועסקו בסביבת עבודה לא מקצועית, וגם של המשתמשים במבנים לצורכי מגורים, מסחר או תעסוקה.

"אין בהמלצות אלה כדי להפחית את הנטל הרגולטורי, אלא להקטין דרסטית את רמת הכישורים והמקצועיות הנדרשות מקבלנים", כתבה הוועדה המייעצת בפתח דבריה. "ההשלכות על בטיחות העובדים והמשתמשים, איכות הבנייה, משך הבנייה ומחירי הדיור - ברורות לכל".

לגבי האופן שבו הציעה הוועדה לצמצם את מספר הסיווגים לקבלנים נכתב כי "יש בכך פגיעה והפרה משמעותית באיזון נגד בטיחות הציבור, ושמירה על האינטרסים הכלכליים של מזמיני העבודות. לא סביר בעליל כי קבלן מתחיל יהיה רשאי לבצע עבודות הנדסה בנאיות של עד 8 מיליון שקל ו–2,500 מ"ר למגורים".

בעת בניית שלד בלבד, נכתב, יתאפשר לקבלן כזה "לבצע בניית שלד בניין של עד 12 קומות ללא מעורבות מהנדס או הנדסאי. הנדסאי עם ארבע שנות ניסיון יוכל להקים שלד מבנה בן 17–20 קומות ללא כל מעורבות של מהנדס, ומהנדס עם שנתיים ניסיון יוכל להקים שלד למבנה של 28–30 קומות... ההשלכות על בטיחות העובדים מצמררות. כבר כיום מספרן היחסי של תאונות העבודה בענף הבנייה בישראל הוא לפחות פי שלושה מבמדינות מתקדמות אחרות".

הוועדה מתחה ביקורת חריפה כמעט על כל אחת מהמלצותיו של הצוות. על ביטול הדרישה כי בכל חברה קבלנית יהיו לפחות שני אנשי מקצוע העומדים בדרישות פנקס הקבלנים, נכתב: "מדובר בהמלצה חסרת היגיון, בלתי מבוססת מבחינה מקצועית ומבחינת הידע הנדרש מבעלי כישורים. במקום להתמודד עם העיוותים הקיימים, ההמלצות יחריפו עוד יותר את העיוותים ויסכנו את הציבור. התוצאות של הצעה זו עלולות להיות מקיפות וקשות יותר מהתוצאות של הפל־קל".

על ביטול הדרישה כי העבודות שעליהן מסתמך קבלן כדי להעלות את הסיווג שלו ייעשו "באתר אחד", כתבה הוועדה המייעצת כי הדבר "יוביל לכך שהסיווג יאבד את משמעותו, היות ולצורך הגדלת הסיווג ניתן יהיה לצרף שני אתרים קטנים יחסית, דבר שלא ישקף את יכולתו האמיתית של הקבלן להתמודד עם פרויקטים בהיקפים גדולים... ככל שמבקשים לקבוע מבחן שונה מהמבחן הקיים (80% מההיקף המרבי), חובה כי מבחן זה ישקף את היכולת המקצועית של הקבלן להעלאת הסיווג".

לביקורת על חיבור העבודות בשני אתרים קטנים לצורכי הגדלת הסיווג היה שותף במברגר. אף שהיה חבר בצוות, הוא לא סמך ידיו על ההמלצות, והוציא חוות דעת מיעוט בנושא. "אתר הבנייה אינו אלא הפרויקט, על כל מרכיביו הקשורים זה בזה", כתב. "לא ניתן לראות בשני אתרים מרוחקים ומנוהלים בנפרד מבחינה מקצועית כאלה שישקפו באופן אמיתי יכולת הנדסית להעלאת הסיווג".

עוד כתב במברגר כי "ההצעה מעקרת מתוכן את המשמעות של סיווג הקבלנים, והדבר עלול לפגוע הן במזמיני 
העבודות והן בקבלנים עצמם, ויוביל לזילות של הרישיון ושל הסיווג הקבלני".

"הקפדה מדוקדקת 
על בטיחות"

יו"ר איגוד המהנדסים לבנייה ותשתיות, דני מריאן, החבר גם הוא במועצת הקבלנים, אמר כי "משמעות אישורן של חלק גדול מההמלצות היא הפעלת פצצת זמן שתאיים על בטיחות ואיכות המבנים, שייבנו על ידי חברות שיירשמו ויאושרו על פי התקנות החדשות.

"ההמלצות מתעלמות מהקביעות בנושא בטיחות הבנייה בוועדת זיילר, שנכתבו בדמם של הרוגי אסון ורסאי, ואלה כלל אינן נבחנות ומוזכרות במסגרתן. אנו מבקשים להתריע ולהזהיר כי התפשטות מכל 
רגולציה משמעותה העמדת ילדינו ונכדינו בסיכון, הפקרת פועלי הבניין לסביבת עבודה בלתי בטוחה והגדלת הנזקים לרוכשי הדירות".

ממשרד השיכון נמסר בתגובה: "יותר משנה פועל צוות של משרד הבינוי והשיכון כדי להפחית ביורוקרטיה וסחבת, לייעל תהליכים ולחסוך בזמן ובהוצאות כספיות, שהיום לצערנו מתגלגלות לכיסו של הצרכן. תכנון הצעדים החדשים מתבצע תוך הקפדה מדוקדקת על בטיחות וללא פשרות על איכות הבנייה. בשבוע שעבר התקיים דיון מועצה, שבו נשמעו כלל הגורמים המעורבים, ובהם גורמי הנדסה, קבלנים, נציגי ציבור וממשלה. הדיונים יימשכו ככל שיידרש, תוך בחינה מעמיקה של כלל הסוגיות".

ממשרד הראש הממשלה נמסר: "המשרד מלווה את הליך בחינת רישום קבלנים יותר משנתיים. יש לציין כי חוק זה נחקק בשנות ה–60, לפני שעברו חוקים מהותיים אחרים, ובראשם חוק תכנון ובנייה, המסדיר את האחריות על בטיחות האתר וכדומה, וחוקים נוספים כגון חוק המכר. חובת רישום קבלנים מתעלמת לחלוטין מחוקים אלה, מה שיוצר מציאות מעוותת.

"בהתאם לתהליך שנעשה, הובאה הצעת החלטה לאישור הממשלה באוקטובר 2015, המגדירה מתווה לשינוי החוק והתקנות. החלטה זו גובשה עם היועץ המשפטי של משרד הבינוי והשיכון ובאישורו. המסקנות שהובאו לאישור המועצה הן תוצר של צוות שהוקם בהחלטה, שמשרד ראש הממשלה היה חבר בו. כחבר בצוות, היה שותף המשרד לגיבוש ההמלצות. המלצות אלה משקפות דעות מקצועיות לגופו של עניין".

לכתבה המלאה לחץ כאן