עמדת משרד הבינוי והשיכון לקראת ישיבת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה

במכתב מפורט ונוקב לקראת ישיבת המועצה הארצית לתכנון ובנייה המתקיימת היום שתעסוק בתכנית המתאר הארצית המשולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור - תמ"א 35, פורס חבר המועצה הארצית ומנכ"ל משרד הבינוי והשיכון שלמה בן אליהו את עמדת משרד הבינוי והשיכון לפיה "הופר האיזון בין פיתוח המגורים והשמירה על שטחים פתוחים לטובת האחרונים, וכי עולה בבירור כישלונה החרוץ של התכנית בטיפול בנושא הקצאת השטחים לבנייה ולמגורים.

מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון שלמה בן אליהו מזהיר מפני אימוץ ההצעה המעודכנת לתמ"א 35 כתוכנית מחייבת. בן אליהו אמר ביחס לעמדת משרד הבינוי והשיכון: "יש להיזהר מפני החלטה מלאכותית של גורמי התכנון לצמצם מאוד את הבנייה במרכז כדי לדחוק את האזרחים לפריפריה. המהלך הזה נוסה בעבר, נכשל כישלון חרוץ וגרם למשבר הדיור שאיתו אנו מנסים להתמודד. מנסחי העדכון של תמ"א 35 מתעלמים מטעויות העבר. אי אפשר לקבוע תכניות עם יעדי אוכלוסייה המנותקים מהמציאות והנמוכים משמעותית מהצרכים באזורי הביקוש. כל ניסיון לצמצם התכנון במרכז הארץ יעמיק את משבר הדיור. המחסור בתכנון אפקטיבי הוא מהגורמים המרכזיים לעליית מחירי הדירות. הצוות המקצועי במשרדי נתן כמה הצעות מעשיות לקראת הדיון במועצה הארצית שיאפשרו לשמור ולאזן בין הצרכים".

לאחר דיונים מקצועיים ובדיקה מקיפה של הנושא, הגיש משרד הבינוי והשיכון את עמדתו המקצועית לקראת הדיון בעדכון תמ"א 35 - באשר לתיקונים הנדרשים על מנת ליצור מחדש את האיזון בין צרכי המגורים והפיתוח לבין הרצון בשימור. לצד דיונים אלה מתבססת התייחסות המשרד גם על נייר עמדה שהכינה האדר' סופיה אלדור.

במשרד סבורים כי תמ"א 35 הביאה לכך שאין קרקעות מתוכננות לשיווק במרכז הארץ, בעוד לולא מגבלות תמ"א 35 ניתן להסתמך על תכניות מתאר מחוזיות מאושרות. תמ"א 35 הגבילה את יכולת השיווק באזורי הביקוש, והעדכון של התכנית מגביל את התכנון עוד יותר. לאור האמור, מבקשים במשרד הבינוי ושיכון כי תמ"א 35 תהיה תכנית מנחה ולא סטטוטורית תוך הסתמכות על התכניות המחוזיות המאושרות. לחילופין, מוצע להגדיל את הגמישות במרקמים עירוניים ב-5%-10% ולא ב-2% בלבד. להלן כמה מעיקרי המכתב: 

פיתוח מגורים ובנייה:

במשרד הבינוי והשיכון סבורים כי תשריטי תמ"א 35 המוצעים אינם תורמים לבנייה ולפיתוח, שכן אינם מאפשרים דבר שאינו מתאפשר כבר כיום מכוחן של תכניות מתאר מקומיות או מחוזיות תקפות, ועל כן תשריטי התמ"א מיותרים לצורך בנייה ופיתוח. זאת, בעוד הוראות תמ"א 35 המוצעות, לעומת זאת, לא רק שאינן מסייעות בפיתוח ובבנייה, הן אף מערימות מגבלות ותנאים המקשים על קידום תכניות באזורים המיועדים כיום לפיתוח בתכניות מתאר מקומיות ומחוזיות. בפועל, תמ"א 35 אינה מקצרת או מייעלת הליכי תכנון לפיתוח מגורים במתחמים העירוניים, ובמקרים רבים אף מאריכה אותם. אשר על כן, במשרד מציעים כי המועצה הארצית תקבל החלטה כי תמ"א 35 תהיה תמ"א מנחה ולא סטטוטורית.

שימור שטחים פתוחים:

בעדכון המוצע, תשריטי תמ"א 35 מרחיבים דרמטית את היקף השטחים המסומנים סטטוטורית ברמה של תכנית מתאר ארצית כשטחים ערכיים אותם אין לפתח.

יצוין, כי כבר קודם לאישור תמ"א 35, התקיימו שתי תכניות מתאר ארציות נושאיות אשר הגנו על השטחים הפתוחים הערכיים: תכנית מתאר ארצית ליער ולייעור (תמ"א 22) ותכנית מתאר ארצית לשמורות טבע (תמ"א 8). על כך הוסיפה תמ"א 35 ועיגנה ברמה של תכנית מתאר ארצית את כל השטחים הפתוחים המסומנים בתכניות מתאר מחוזיות, וכן איתרה שטחים נוספים אשר הוגדרו 'מכלולים נופיים' והטילה מגבלות פיתוח גם על שטחים אלה. אם לא די בכך, העדכון המוצע של תמ"א 35 מוסיף וקובע שני ייעודי קרקע חדשים לשימור: 'קווי סיפור' ו'מסדרונות אקולוגיים', המטילים כמובן מגבלות פיתוח על שטחים נוספים. ייעודים אלה מעולם לא עוגנו סטטוטורית והגדרתם אמורפית ושנויה במחלוקת, עד כדי כך שאף לא זכו להגדרה בפרק ההגדרות של התכנית.

אשר על כן, במשרד דורשים לבטל הגדרות אלו. לחילופין, דורשים במשרד להקים ועדת היגוי ייעודית ושקולה שתקבע את מיקומם של 'המסדרונות האקולוגיים' ורוחבם, תדרג את חשיבותם, תתאים את סווג המסדרון לאקולוגיה הסובבת אותו ובעיקר תהיה מודעת להשלכות הנגזרות מכך על אפשרויות הפיתוח ותתייחס לנושא בכובד ראש.

התמ"א אינה נושאת בשורה אל מול המצוקה של שטחים אפקטיביים ומשמעותיים לפיתוח, והיא מקבעת כיום מצב תכנוני קיים בתכניות בהיררכיה נמוכה יותר ותו לא. במידה שהתמ"א לא תהיה רק מנחה, אנו רואים את תפקידיה המרכזיים כלהלן:

1. זיהוי קונפליקטים של פיתוח-שימור, בחינת הקונפליקטים והכרעה מתוך ראייה כל- ארצית.
2. הכוונת התכנון המחוזי והמקומי, ולא התמודדות עם הכתבות התכנון המחוזי.
3. קיצור הליכי תכנון לתכניות לפיתוח מגורים במרקמים העירוניים.
4. מתן מענה גורף ומהיר לאיתורים של שטחים לפיתוח במרקמים עירוניים ובישובים מיוחדים המחייבים תהליך של שינוי גבול שיפוט או שינוי מרחב תכנון ו/או הגדלת קיבולת.

חישוב היקפי היצע וביקושים:

על מנת להפיק לקחים מניסיון העבר, משרדנו בחן את קצבי המימוש של שטחים אשר המועצה הארצית קבעה כי יש לפתחם במסגרת דו"ח מעקב ובקרה של תמ"א 31, משנת 1995. בבדיקה נמצא כי מתוך היקף יח"ד שהוצע בשנת 1995, לפני כמעט 20 שנה, נבנו בפועל עד היום רק כ-20%.
קצב מימוש זה מוביל להבנה כי חלומות ורצון טוב של מתכננים לא ניתן תמיד להביא ליישום בפועל, והמצב הקיים הביא ליצירת מחסור בתכנון האפקטיבי, במיוחד במרכז הארץ, דבר שגרר את עליית מחירי הדיור. אסור לקבע רעיונות תכנוניים שהוכחו כלא מעשיים, ואנו סמוכים ובטוחים כי אילו התמ"א היתה מנחה כפי שאנו ממליצים, המימוש היה גבוה משמעותית מ-20%.

תחזית ויעדי אוכלוסייה:

עורכי תמ"א 35 המקורית קיוו כי היקף הביקושים לדיור במחוז המרכז יקטן, ולפיכך קבעו בתכנית יעדים נמוכים ביחס לתהליך 'המשך מגמות'. בפועל, כידוע, היקף הביקושים לא הצטמצם כלל, וכך נוצר מחסור חמור ומודע ביח"ד במחוז המרכז. ניתן היה לצפות כי הדבר יתוקן בעדכון המוצע כיום, אולם ברי כי עורכי העדכון המוצע לתמ"א 35 אשר הציגו את החריגה מ'יעדי' התמ"א במחוז המרכז, לא הצליחו להתנתק מהתקוות ליצירת פיזור אוכלוסייה ע"י צמצום הבניה במחוז המרכז. אלו, חזרו שוב על הטעות אותה מבצעים מזה שישה עשורים קובעי המדיניות במדינת ישראל, המנסים לייצר מצב בו הגידול המשמעותי בהיקף האוכלוסייה יתקיים במחוזות אחרים מלבד מרכז ות"א באמצעות צמצום היצע המגורים בלבד.

יתירה מכך, הגורמים המנחים את עורכי העדכון במשרד הפנים מוצאים לנכון להמשיך לטמון את ראשם בחול ופועלים יד ביד עם עורכי העדכון המוצע, במטרה לייצר מלאי דיור חסר אשר אין כל סיכוי שייתן מענה לביקושים בפועל במחוז המרכז. כך, עורכי העדכון המוצע פועלים במודע ליצירת מחסור מכוון של 4,000 יח"ד בשנה עד לשנת 2020 ומחסור מכוון של למעלה מ-7,000 יח"ד בשנה בשנים 2020-2030.

המושג 'יעדי אוכלוסייה נורמטיביים' בו משתמשים עורכי העדכון המוצע, הינו שם נרדף ליעדי אוכלוסייה מנותקים מהמציאות המכוונים במודע ליצירת מחסור של למעלה מ-100,000 יח"ד עד לשנת 2030.  לא ניתן יד למהלך בו גורמים ממשלתיים מזהים כשל בתכנית ובמכוון מטמיעים שוב את אותו הכשל, מתוך תקווה שהכשל יכתיב מציאות אחרת.

אם לא די בצמצום מכוון של היצע המגורים במחוז המרכז, עורכי העדכון המוצע במשרד הפנים החליטו לאמץ מסמך שהוכן על ידי לשכת התכנון המחוזית מרכז, המעריך כי למעלה מ-40% מהיקף יח"ד החדשות במחוז עד שנת 2030 יהיו תוצר של תהליכי התחדשות עירונית. מסמך זה מתבסס על אומדן ראשוני של לשכת התכנון, ולא על עבודת מחקר וניתוח מגמות מסודר.

עורכי העדכון המוצע סומכים ידיהם על ההנחה של לשכת התכנון מחוז מרכז כי עד לשנת 2020 ייבנו מכח תמ"א 38 במחוז המרכז 50,000 יח"ד חדשות – כ-8,300 יח"ד חדשות בשנה. באותו הזמן, מינהל התכנון במשרד הפנים פרסם 'דו"ח יישום תמ"א 38 לשנת 2013'. מהדו"ח עולה כי בשנת 2013 אושרו היתרים לבנייתן של פחות מ-6,000 יח"ד חדשות מכוח תמ"א 38 בכל הארץ.

יודגש כי רק 13% מההיתרים שאושרו בשנה זו הם במחוז המרכז וכי מספר יח"ד החדשות שאושרו לבנייה מכח תמ"א 38 במחוז המרכז בשנת 2013 קטן מ-1,000, לעומת כ-8,300 על פי הנחות העבודה של לשכת התכנון המחוזית.

אנו דורשים מגופי התכנון הארציים להתנהל באופן אחראי ולהורות לצוות העדכון לספק תחזיות התואמות את המציאות ולא את החלום, לחשב ביקושים התואמים את המציאות ולספק היצע התואם גם הוא את המציאות.

יתר על כן, התמ"א יוצרת תחושת שווא כאילו אין מחסור בעתודות קרקע, בעיקר במחוז המרכז. כתוצאה מכך, צוותי התכנון של תכניות המתאר העירוניות אינם רואים חשיבות באיתור והרחבת שטחים נוספים למגורים באזורי הביקוש. משרד הפנים, המממן עשרות מתכניות המתאר העירוניות, מושפע כמובן גם הוא מהמסר המועבר על ידי תמ"א 35 כאילו אין מחסור בקרקעות ואינו בוחן איתור קרקעות חדשות למגורים.

על כן, אנו דורשים מגופי התכנון:

1. להנחות את עורכי תכניות המתאר העירוניות לאתר שטחים נוספים לבנייה למגורים.
2. להוסיף להוראות תמ"א 35 סעיף בדבר קידום וקיצור תהליכי תכנון, במקביל ותוך כדי שינויי גבול שיפוט ומרחבי תכנון בין רשויות מקומיות ומועצות אזוריות ביחס לשטחים המיועדים להרחבת ישובים עירונים (בתחום המרקם העירוני ובישובים מיוחדים).
3. להורות ללשכת התכנון המחוזית-מרכז להכין תכנית מתאר מחוזית חדשה, שכן שנת היעד של התכנית הקיימת היא 2016.

מרקמים עירוניים:

דברי ההסבר לתמ"א 35 יוצרים אף הם אשליה שהמרקמים העירוניים נותנים מענה לביקושים החזויים. אך לא כך הם פני הדברים, ובוודאי שאין די הצעת מינהל התכנון לאפשר הגדלת המרקמים העירוניים ב-2% בלבד משטחם, ואף זאת בכפוף לאישור ועדה מחוזית ומועצה ארצית. האווירה שהתמ"א משרה בקרב ועדות התכנון כאילו אין מחסור ארצי בעתודות לפיתוח מגורים, מאפשרת לוועדות התכנון לקבל החלטות ברמה מקומית נקודתית, המצמצמת את היקף השטח לפיתוח, על אף שהמרקם העירוני מאפשר את הרחבתו. יתירה מכך, אין ביכולתה של הגמישות שהוצעה ע"י מינהל התכנון להגדלת המרקמים העירוניים (ואף הקטנתם!) ב-2% כדי לענות על הביקושים הצפויים.

על כן, אנו דורשים להרחיב את הגמישות ל-5% בכל המרקמים העירוניים ועד ל-10% במרקמים עירוניים קטנים, ששטחם עד 50 קמ"ר. בנוסף, יש לראות באישור המועצה הארצית לסעיף זה אישור פרטני להגדלת מרקם זה או אחר ולייתר דיון נוסף במועצה הארצית במסגרת שינוי לתכנית המתאר המחוזית.