בונים יחד: פרויקטים משותפים בין חברות ציבוריות ופרטיות בענף הבנייה והתשתיות בישראל

ישראל מקדמת באופן פעיל את מודל השותפות הציבורית-פרטית (Public Private Partnership) כבר למעלה משני עשורים, תוך מימושו בהצלחה במגזרים שונים כגון בנייה, תחבורה, אנרגיה, סביבה ומים. הסכמים ארוכי טווח אלו סללו את הדרך לפרויקטים רחבי היקף ומורכבים, המבטיחים אספקה יעילה של מוצרים ציבוריים, תשתיות ושירותים. על ידי העברת האחריות למגזר הפרטי, ישראל מינפה את היתרונות של מומחיות ומשאבים פרטיים תוך חלוקת סיכונים נכונה בין המגזר הציבורי והפרטי. מאמר זה בוחן את המודלים השונים של P.P.P הקיימים כיום בישראל ומדגיש את היתרונות והחסרונות שלהם

סוגי מודלים של P.P.P בישראל

P.F.I - Private, Finance, Initiative

לפי מודל זה, הגורם הפרטי, המכונה הזכיין, מקים ומתפעל את הפרויקט, ומקבל תשלומים מהמגזר הציבורי על בסיס קריטריוני ביצוע מוגדרים מראש. דוגמאות לפרויקטים של P.F.I בישראל כוללים את כביש 431, עיר הבה"דים, תחנות כוח סולאריות וקריית התקשוב.

B.O.T - Build, Operate, Transfer

במודל B.O.T, הגורם במגזר הפרטי מקים את המבנה תוך שימוש במשאבים משלו ומתפעל אותו כזכיין לתקופה קצובה. הזכיין גובה תשלומי משתמשים בתקופת הזיכיון ובסיומה מועבר הנכס למגזר הציבורי. פרויקטי B.O.T בולטים בישראל כוללים את כביש חוצה ישראל, מנהרות הכרמל ומתקן ההתפלה בחדרה.

פרויקט מנהרות הכרמל, מודל B.O.T

B.O.O - Build, Own, Operate

במודל B.O.O המגזר הפרטי מבצע את ההקמה והתפעול, ומקבל את הבעלות על הפרויקט לאורך כל תקופת הזיכיון ומעבר לו, כך שהנכס נשאר בבעלות פרטית גם לאחר סיום הזיכיון. דוגמאות לפרויקטים של B.O.O בישראל  כוללים את מתקן האגירה השאובה בגלבוע ודיור להשכרה.

השלבים הנפוצים בחיי פרויקט P.P.P בישראל:

שלב ראשון - היתכנות מוקדמת ותכנון: המגזר הציבורי מזהה צורך בפרויקט ספציפי ועורך בדיקות היתכנות ראשוניות. שלב זה כולל הערכת כדאיות הפרויקט, סיכונים פוטנציאליים והשלכות פיננסיות.

שלב שני - רכש: המגזר הציבורי יוזם את תהליך הרכש באמצעות פרסום בקשה להצעות (R.F.P) או מסמך מכרז. גופים פרטיים המעוניינים מגישים את הצעותיהם, המוערכות על סמך קריטריונים מוגדרים מראש, כגון מומחיות טכנית, יכולת פיננסית ומודלי תמחור מוצעים.

שלב שלישי - משא ומתן חוזי: לאחר בחירת מציע מועדף, מתקיים משא ומתן חוזי בין המגזר הציבורי לגוף הפרטי. שלב זה כולל גיבוש התנאים וההגבלות, מדדי ביצועים והקצאת סיכונים ואחריות.

שלב רביעי - בנייה וביצוע: לאחר חתימת החוזה, הגורם הפרטי מתחיל את שלב ההקמה והביצוע. הוא אחראי על מימון הפרויקט, ניהול תהליך הבנייה והקפדה על עמידה בתקני איכות ובלוחות זמנים.

שלב חמישי - תפעול ותחזוקה: לאחר השלמת שלב ההקמה, הגורם הפרטי לוקח על עצמו אחריות לתפעול ואחזקת הפרויקט לאורך תקופת הזיכיון. הוא גובה דמי משתמש או מקבל תשלומים מהמגזר הציבורי על סמך קריטריוני ביצוע מוסכמים.

שלב שישי ואחרון - העברה או מסירה: בתום תקופת הזיכיון עובר הפרויקט חזרה למגזר הציבורי. ברוב המקרים, ההעברה אינה כרוכה בתשלום, למעט פרויקטים של Build, Own, Operate (B.O.O) שבהם המגזר הפרטי שומר על הבעלות.

אינטרסים והטבות

אימוץ מודל ה-P.P.P בישראל מציע מספר אינטרסים ויתרונות הן למגזר הציבורי והן למגזר הפרטי:

יעילות ותחומי מומחיות משופרים - המגזר הפרטי מביא מומחיות טכנית, יעילות וחדשנות, מה שמוביל לשיפור ביצוע הפרויקט ומתן שירות.

חלוקת סיכונים - פרויקטי P.P.P מאפשרים חלוקה הוגנת של סיכונים בין המגזר הציבורי והפרטי, תוך הבטחה שכל צד ייקח על עצמו את הסיכונים שהוא יודע לנהל בצורה הטובה ביותר.

חיסכון פיננסי - על ידי מינוף מימון פרטי, פרויקטי P.P.P מקלים בנטל של התקציבים הציבוריים, ומפנים משאבים לשירותים ציבוריים חיוניים אחרים.

ביצועים ארוכי טווח: אחריות המגזר הפרטי לתפעול ולתחזוקה מבטיחה ביצועים ושמירה על איכות הפרויקט לטווח ארוך, וכתוצאה מכך תמורה טובה יותר להשקעה ציבורית.

המכללה הלאומית לשוטרים, פרויקט במודל P.P.P (צילום: משטרת ישראל)

אתגרים ואסטרטגיות הפחתה

בעוד שפרויקטי P.P.P מציעים יתרונות משמעותיים, יש לתת את הדעת גם בנושא האתגרים שהם מביאים עימם:

הסדרים חוזיים מורכבים - ניסוח חוזים מקיפים והגדרת מדדי ביצוע עשויים להיות מורכבים וגוזלי זמן. חוזים ברורים ומפורטים הם חיוניים לצמצום המחלוקות ולהבטחת הצלחת הפרויקט.

סיכונים פוליטיים ורגולטוריים - שינויים בסביבות פוליטיות או רגולטוריות במהלך מחזור החיים של הפרויקט עלולים להכניס אי ודאות ולהשפיע על רווחיות הפרויקט. הערכת סיכונים ואסטרטגיות מוצקות חיוניות לטיפול בסיכונים אלו.

תפיסת הציבור ומעורבות מחזיקי העניין - תפיסת הציבור לגבי פרויקטי P.P.P עשויה להשתנות, מה שמוביל לחששות לגבי הפרטה וחריגות פוטנציאליות בעלויות. תקשורת אפקטיבית, שקיפות ומעורבות בעלי עניין הינן חיוניות כדי להתמודד עם החששות הללו ולבנות אמון.

פרויקטים דומים בחו"ל

מודלי P.P.P יושמו בעבר בהצלחה במדינות שונות. בבריטניה קיים ניסיון רב עם מודלים של P.P.P , במיוחד באמצעות P.F.I - פרויקטים כמו Channel Tunnel Rail Link, שדרוגים לרכבת התחתית של לונדון וכמה בתי חולים שהועברו באמצעות הסדרי P.F.I. אוסטרליה אימצה את מודל P.P.P בפרויקטים של תשתית, כולל כבישי אגרה, בתי חולים ובתי ספר. מטרו צפון מערב סידני ובית החולים המלכותי אדלייד הם דוגמאות בולטות לפרויקטים מוצלחים של P.P.P אוסטרליים. קנדה השתמשה במודל P.P.P עבור פרויקטים רבים של תשתית, כגון מרכז הכנסים של ונקובר, כביש הים-לשמיים, ו-Eglinton Crosstown.

פרויקט במודל Channel Tunnel Rail Link - P.F.I (צילום: Kenneth Yarham)

עתיד מודל השותפות הציבורית-פרטית

עתיד פרויקטי P.P.P בישראל נראה מבטיח. ניתן לצפות כי הממשלה והרשויות המקומיות ימשיכו לקדם ולהשקיע בפרויקטי P.P.P לפיתוח תשתיות המדינה גם בשנים הקרובות בעיקר בשל ההצלחה והיתרונות המשמעותיים ביישום המודל במגזרים השונים. להלן מספר התפתחויות ומגמות פוטנציאליות עבור פרויקטי P.P.P בישראל:

הרחבת תשתיות - ככל הנראה ישראל תמשיך להשקיע בהרחבת ושיפור התשתיות שלה. זה כולל רשתות תחבורה, מתקני ייצור והפצת אנרגיה, מערכות ניהול מים ויוזמות סביבתיות. פרויקטי P.P.P ישחקו תפקיד מכריע במימון והקמת פרויקטי תשתית בקנה מידה גדול.

שילוב טכנולוגיה וחדשנות - ישראל ידועה בהתקדמות הטכנולוגית ובחדשנות שלה. פרויקטי P.P.P עתידיים צפויים לשלב טכנולוגיות חדישות ופתרונות דיגיטליים על מנת לשפר את היעילות, הקיימות ואספקת השירות. אלה עשויים לכלול יוזמות של עיר חכמה, פרויקטים של אנרגיה מתחדשת ופתרונות תשתית דיגיטלית.

התמקדות בקיימות - ככל שהדאגות הסביבתיות העולמיות ממשיכות לגדול, סביר להניח שינתן דגש מוגבר על קיימות בפרויקטי P.P.P. הממשלה והמגזר הפרטי צפויים לשתף פעולה בפרויקטים של תשתית ירוקה, לרבות ייצור אנרגיה מתחדשת, ניהול פסולת, חיסכון במים ומערכות תחבורה ידידותיות לסביבה.

פיתוח תשתיות חברתיות - לצד תשתיות פיזיות, יזכו לתשומת לב ודחיפה גם פרויקטים של תשתיות חברתיות כמו בתי ספר, בתי חולים ודיור בר השגה. מודלים של P.P.P יכולים להקל על ההקמה, התפעול והתחזוקה של מתקנים אלה, תוך מענה לצרכים ההולכים וגדלים של האוכלוסייה.

מינוף מומחיות בינלאומית - ישראל עשויה לחפש מומחיות בינלאומית ולמשוך השקעות זרות בפרויקטי P.P.P. שיתופי פעולה עם חברות וארגונים בינלאומיים יכולים להפוך למשאבים בפני עצמם, ולסייע בחשיפה לטכנולוגיות ושיטות עבודה מומלצות מפרויקטי P.P.P מצליחים ברחבי העולם.

מסגרת רגולטורית יעילה - ממשלת ישראל תמשיך ככל הנראה לשכלל את המסגרת הרגולטורית לפרויקטי P.P.P כדי לספק בהירות, לפשט תהליכים ולמשוך השתתפות מהמגזר הפרטי. הנושא עשוי לכלול סטנדרטיזציה של תבניות חוזים, שיפור מנגנוני הקצאת סיכונים וקביעת קווים מנחים ברורים להערכת פרויקטים והליכי מכרזים. 

שיתוף פעולה עם רשויות מקומיות - בנוסף לפרויקטים ברמה הארצית, קיים פוטנציאל להגברת שיתוף הפעולה בין המגזר הפרטי לרשויות המקומיות. פרויקטי P.P.P ברמה המקומית יכולים לתת מענה לצרכי תשתית אזוריים ולטפח צמיחה כלכלית באזורים ספציפיים.

תוך התמקדות בהרחבה וגיוון הפרויקטים ובתנאי שחוזקות המגזר הציבורי והפרטי כאחד ימונפו לאורך כל חיי הפרויקט, צפויה המדינה להוציא לפועל פרויקטים אשר עתידים לשפר את התשתית, לטפח את הקיימות ולהציע מענה יעיל יותר לצרכים המתפתחים ללא הרף של אזרחיה וארגוניה.