חריגות בביצועי מגה פרוייקטי תשתית תחבורתית (MTP) – פועל יוצא או הכרח בל יגונה?

פורסם לראשונה ב"סטטוס - הירחון הישראלי לחשיבה ניהולית ואסטרטגית"

מגה פרוייקטי תשתית תחבורתית (MTP) מהווים גורם קריטי בחשיבותו בפיתוח הכלכלי בעולם. חריגה בביצועי MTP (תקציב, לוח זמנים) משליכה לא רק על סביבתו המיידית של הפרוייקט אלא גם עלולה לסכן מהותית את כלכלת המדינה כולה.

למרות זאת מוכיחים המחקרים כי רובם המכריע של פרוייקטי MTP בעולם חורגים משמעותית (הערכת חסר) מיעדי התקציב ולוח הזמנים ולוקים בהערכת יתר לגבי כמות המשתמשים וההכנסות בפרוייקט.

עולה מתוך אותם מחקרים מקיפים שבוצעו ע"י גורמי ממשל ואקדמיה במדינות רבות, כי לא ניתן להסביר חריגות משמעותיות אלה רק בהתבסס על סיבות טכניות שקשורות עם מורכבות הפרוייקט, היקפו, משכו ותנאי הקשרו.

החוקרים תולים את האשם לאותן חריגות המשמעותיות בתופעה מדאיגה: הערכה לא נכונה של האומדן, לוח הזמנים וההכנסות (במתכוון ו/או בתום לב) שנעשית באופן סיסטמתי בשלבי בחינת היתכנות הפרויקט במטרה להטעות את מקבלי ההחלטות ולגרום להם לאשר את הקמת הפרוייקט.

המאמר מנתח את נסיבות התופעה ומציע מהלכים שימזערו את השלכותיה.

1. מתוך העיתונות המקומית

• המטרונית בחיפה: "ההשקעה בהקמת המטרונית התנפחה מ-540 מליון ₪ לכ-1.6 מיליארד ₪, עלייה של 286%.  המטרונית החלה לפעול באיחור של תשעה חודשים, בזמן שהעבודות בה עדיין לא הסתיימו."
• הרכבת הקלה בירושלים (מתוך דו"ח מבקר המדינה 2007): "לפי החוזה היה על הזכיין להתחיל עבודותיו בסוף 2003 ולהשלימן עד סוף 2006.  בפועל הושלם הפרוייקט והופעל מסחרית רק בסוף 2011.  בעת אישור הפרוייקט הוערך שיהיה על המדינה להשקיע כ-500 מליון ₪ בהכנת תוואי הרכבת.  עפ"י הערכת המדינה שנעשתה ביולי 2007 היא תידרש להשקיע בפרוייקט כ-1.3 מיליארד ₪."
• קו הרכבת לירושלים:  "שורת ליקויים ניהוליים הביאה לדחיית מועד השלמת הפרוייקט מ-2008 ל-2017 כשתקציבו הוכפל מאומדנים ראשוניים של 3.2 מיליארד ₪ לעלות משוערת של כ-6.8 מיליארד ₪."
• הקו האדום של הרכבת הקלה בת"א:  "הפרוייקט, שהיה אמור לפעול מסחרית כבר בשנת 2017 ובעלות כוללת של כ-10.5 מיליארד ₪ צפוי להסתיים לפי דברי נת"ע רק באוקטובר 2021 ובעלות מוערכת של כ-14.5 מיליארד ₪ וככל הנראה, גם נתונים אלה אינם סופיים."

האם ארבע דוגמאות אלה שמציגות חריגות משמעותיות ביותר בתקציב ובלוחות הזמנים של פרוייקטי תשתית תחבורתית גדולים (MTP) בארץ מאפיינות בהכרח התנהלות כושלת או שמרבית מגה פרוייקטי התשתית התחבורתית בעולם חורגים באותה מידה בביצועיהם, מבחינת "Your unique problem is common"?

האם ניתן לזהות מאפיינים משותפים לנסיבות אותן חריגות מהותיות בביצועיהם של פרוייקטי MTP ולהתאים לאותם מאפיינים משותפים דרכי התמודדות ראויות שתאפשרנה "הכלת" התופעה ומיזעור השלכותיה על הפרוייקט וסביבתו?

האם ניתן בכלל להגדיר מהו פרוייקט MTP מוצלח והאם בהכרח התנאי להצלחה הוא עמידה במסגרות התקציב ולוחות הזמנים?

בנושאים אלה ידון מאמר זה.

2. הגדרת "מגה פרוייקט תשתית תחבורתית" (MTP)

בשל חשיבות הנושא ושכיחותו מוצפת הספרות המקצועית בספרים, מאמרים ופרסומים הדנים בחריגות בביצועי מגה פרוייקטי תשתית ציבורית באיזורים שונים בעולם.

הגדרת היקפו של "מגה פרוייקט" משתנה ממקום למקום:  עפ"י משרד התחבורה האמריקאי (1)מדובר בפרוייקט שתקציבו המינימאלי הינו 1.0 מיליארד $ בעוד שעפ"י IMPA) International Project Management Association) מדובר בהיקף מינימאלי של כ-1.0 מיליארד יורו לפרוייקט.  מאמר זה מגדיר בהתאם מגה פרוייקט תשתיות בארץ ככזה שהיקפו עובר 1.0 מיליארד ₪.

סוגי הפרויקטים הנכללים במסגרת זאת:  מכלולי כבישים, מנהרות, גשרים, מחלפים; רכבות לסוגיהן; נמלי ים ואוויר.

מגה פרוייקטי תשתית תחבורתית (MTP) תופסים מקום קריטי בחשיבותו בפיתוח הכלכלי המואץ בעולם:  על בסיס מחקרים בכ-50 מדינות בעולם נימצא כי ההשקעה השנתית במגה פרויקטים במדינה מתקרבת לכ-8.0% מהתוצר
המקומי הגולמי (GDP – Gross Domestic Product) של אותה מדינה1. עפ"י ה-Economist"2", במחקר שערך הבנק העולמי  נימצא כי תחזית ההשקעות בפרויקטים אלה במדינות המתפתחות בלבד בתקופה 2009-2019 מגיעה
לכדי 22 טריליון $(!). השקעה זאת מוגדרת ע"י הבנק העולמי כ- "Biggest Investment Boom in History".

בשל היקפם העצום, לכל כשלון במגה פרוייקט כזה (פרטי או ציבורי) קיימות השלכות מרחיקות לכת לא רק לגבי סביבתו המיידית אלא עד כדי סיכון כלכלת המדינה כולה (ולעיתים גם מספר מדינות ששותפות למיזם).

מגה פרוייקטי תחבורה משנים מהותית מציאות קיימת אליה התרגלה הסביבה, לטובת מציאות חדשה מודרנית ויעילה יותר, ועל כן יש להם השלכה סוציו-אקונומית משמעותית על חלקים גדולים בחברה.

3. מאפיינים ייחודיים של MTP) Mega Transport Project)

הספרות מציינת גורמי השפעה מרכזיים המאפיינים MTP:

• משך והיקף הביצוע – בשל משכו הארוך (10 שנים ויותר) והיקפו הגדול חשוף הפרוייקט להשפעות חיצוניות בנקודות ממשק רבות סביבו ועל כן מושפע מהשינויים באותן נקודות ממשק וכדוגמא: שינויים פוליטיים, כלכליים, רגולטוריים וכיו"ב.  שינויים אלה עלולים להשפיע מהותית על הציפיות מהפרויקט ועל סדרי העדיפות לה זוכה הקמתו(3). גורמי השפעה מרכזיים אלה יכולים לשנות את יעדי הפרוייקט (Base Line"") בצורה מהותית.
• משך תקופת החיים – תרומתו של פרוייקט MTP במהלך תקופה של 30-40 שנות חיים (לאחר השלמת הקמתו) יכולה להשתנות עקב שינויים טכנולוגיים, שינוי בערכים חברתיים ופוליטיים עד כדי ביטול מוחלט של חשיבות הפרוייקט והצורך בו. העובדה שהתרומה הפוטנציאלית במהלך מחזור החיים גבוהה בהרבה מעלות הקמת הפרוייקט מקנה חשיבות יתר למאפיין זה על מידת הצלחת הפרוייקט.
• צורך בריכוז גדול במיוחד של כמות אמצעי ייצור בתקופת ההקמה – ציוד ייעודי (חפירה, שאיבה, ניטור, מינהור, גישור וכיו"ב), צוותי תכנון, ניהול, ביצוע, בקרה וכיו"ב.
  אי זמינות כמות כה משמעותית של אמצעי ייצור ייעודיים במדינה ספציפית מחייבת תיאום וניוד בין חלקי עולם שונים על כל ההשלכות הנילוות. מחסור באנשי מקצוע מומחים בתחומים ייחודיים (שאיבה, תימוך קרקע, ביסוס, הזרקות, ניהול סיכונים, בקרה, הנדסת ערך, חישמול, כירטוס וכיו"ב) מחייב גיוס כוח אדם יקר ממדינות שונות.
• סיכוני אי וודאות בתת הקרקע – הקושי לקבל תמונה מדוייקת של תת הקרקע (שברים גיאולוגיים, הימצאות תשתיות, עתיקות/קברים, מי תהום, זיהומים): כל אלה מועצמים בשל אורכו הפיסי של הפרוייקט החוצה סוגי קרקע שונים כמו גם איזורים מבונים שונים באופיים שלא ניתנים מטבע הדברים לחקירה אינטנסיבית מוקדמת.  כפועל יוצא נידרשים מנהלי הפרוייקט ומתכנניו להניח הנחות יסוד עפ"י מיטב ניסיונם, המידע שעומד לרשותם ורמת הסיכון שהם מוכנים לקחת על עצמם, הנחות שעלולות להשתנות מהותית בהמשך לאור ממצאי הביצוע.
• מבנה ארגוני ייחודי – פרוייקטי MTP מחייבים הקמת ארגון גדול במיוחד
  (Meta Organization"") בו שותפים גורמים רבים (מדינה, שלטון מקומי, ניהול הפרוייקט, גורמי ביצוע, גורמי מימון, תפעול, בקרה וכיו"ב) כאשר קיים קושי להשיג קונצנזוס מושלם בין האינטרסים השונים והדעות המנוגדות של כל אחד ממקבלי ההחלטות(4).
• מעורר מחלוקת (Controversial) – בשל השלכותיו הכבדות על כל תחומי החיים. וכדוגמא – פגיעה קשה בסביבה הקרובה כולל מגבלות תנועה וחנייה במהלך תקופת ההקמה הממושכת לטובת שיפור משמעותי עתידי של מערך התחבורה הציבורית עם השלמת הפרוייקט.  פרוייקטי MTP מעוררים ויכוחים על רקע חלוקה ראויה של התקציב הלאומי, מחלוקת לגבי יחסי עלות/תועלת, פגיעה בנושאי איכות סביבה במהלך ההקמה והתפעול וכיו"ב.
• פרוייקטי MTP, בשל משכם והיקפם הגדול חשופים לסיכוני תופעת "הברבור השחור"(5)(10) – אותם אירועי אקסטרים בעלי הסתברות נמוכה ביותר למופע אבל תוצאותיהם הרסניות.
• תכנון הפרוייקט וטכניקות הביצוע בד"כ אינם סטנדרדיים.

למאמר המלאה בירחון סטטוס לחץ כאן